今年8月發布的《國務院關于加快發展節能環保產業的意見》提出，在城鎮污水處理等重點領域，鼓勵發展環保服務總承包和環境治理特許經營模式，專業化、社會化服務占全行業的比例大幅度提高。
近日，記者走進寧夏回族自治區銀川市的污水處理廠，實地探訪其特許經營模式。
污水處理特許經營，有利于政府轉變職能
銀川市的第一至第四污水處理廠，以特許經營的方式運營1年多了。
2008年，銀川市根據建設部頒布實施的《市政公用事業特許經營管理辦法》，面向社會以TOT模式招標，馬來西亞達力集團以8.1億元中標，獲得4座污水處理廠30年的特許經營權。2012年1月1日，4座污水處理廠開始商業運營。
通過特許經營的模式，引進專業環保公司從事污水處理，減輕了政府的壓力，污水處理廠運營和管理效率都提高了。
“隨著改革的深入，政府應該轉變職能，政府購買環保服務是大趨勢。經過1年多的運營管理，我們認為特許經營方式是成功的。”銀川市建設局局長夏斌介紹，過去，政府每年給4家污水處理廠撥款3000到4000萬元，還不包括設備維修、更新改造費用。如今，4個廠2012年處理近1億方污水，政府支付污水處理服務費近7000萬元。看似比以前撥款多了不少，但維修、升級改造和擴建等款項不用財政另拔，由企業自行解決。
“特許經營條款里約定，將來的升級改造由企業融資，政府不掏一分錢，有效減少了政府對公用事業的投資壓力，并且提高了公用事業的服務水平。企業進駐后，最大的變化就是改變了國有企業管理吃大鍋飯的現象，成本核算更加精細，運營管理明顯嚴格科學很多。”夏斌說。
談到公用事業的市場化特許經營，達力（銀川）污水處理有限公司總經理韓寧說：“以商業TOT和BOT的模式進入市政公用事業特許經營可以幫助政府盤活資金，能夠投入其他的公用事業和基礎設施建設。”
污水處理廠專業化運營，管理效率高
銀川市西夏區麗子園北路東側，便是銀川市第二污水處理廠。9月20日，記者走進廠區，一座現代歐式園林建筑映入眼簾。周邊綠樹成蔭，鳥語花香，若不是遠處的生化反應池傳來陣陣機器轟鳴聲，完全想象不到這里竟是一座處理污水的工廠。
在廠區內，記者只在一處車間看到3個維修工人在檢修機器。工廠運行部主任趙磊介紹，二廠污水處理高度自動化，不需要太多人力。目前生產很穩定，各項指標情況都不錯。
剛簽協議時，廠子主要處理生活污水，如今每天處理的污水中，60%是工業污水，負荷相對于過去大大增加。
“每個廠設計的時候都有一個變化系數，二廠設計處理能力是每天5萬噸，現在已經滿負荷運行，日均處理6萬噸污水，最高的時候達到8萬噸。”達力（銀川）污水處理有限公司副總經理姚斌說。
趙磊說，4家污水處理廠按照當時TOT轉讓的協議，改制留下了大部分職工，而且保證待遇不降低，逐年根據企業的經營情況調整，生產部門普通職工的待遇也在提高。
目前，銀川市污水處理率已超過92%以上，搞特許經營的4個污水處理廠，承擔著市中心3個區80%以上的污水處理。
銀川地處西部，達力集團為什么要到這里投資污水處理？
韓寧表示：“進入新世紀，中國從中央到地方越來越重視環保，我們覺得在中國投資環保前景很好。在西北，我們目前只是在寧夏有投資，其他省區如有合適機會，我們也期待能夠進入。”
“中國有個西部大開發戰略，西部未來的環保事業發展有很大空間，我們就是看中這個來的。很多人有誤解，認為這里投資環境不如南方，我們覺得這邊天時地利人和都具備，投資環境相當不錯。”韓寧說。
公用事業市場化，政府還要依法監管
將污水處理業務交給外資或民營資本之后，政府還應該做些什么？
“我們進一步加強了監督管理，大的方面按照《市政公用事業特許經營管理辦法》，操作層面依據特許經營協議。”銀川市建設局公用事業科科長湯進忠介紹，銀川市建設、財政、環保三部門聯合制定了對4座污水處理廠的考核辦法。出水水質達到國家的排放標準，才支付污水處理服務費。
“公用事業市場化以后，政府不能不管，不但要監管到位，還要有激勵機制。既不能讓企業離開政府的視線，也要讓百姓享受到更好的服務。”湯進忠說。
外資或民營資本進入污水處理行業，并非沒有隱憂。
業內人士分析，外資或民營資本進入公共事業，最大的問題就是管理過程缺乏法律法規，沒有強硬的特許經營管理手段。比如污水處理，如何對水質、水壓進行有效監測與監管，哪個部門主要負責？這些問題解決不好，就可能讓企業既當運動員又當裁判員。
“從銀川的情況看，行業監管部門沒有水質檢測機構，建設局、環保局、財政局各管一塊，只能考核管理，不成系統。”湯進忠說，“根據實際調研和發生的問題，我們感覺到政府需要成立一個綜合性的水質檢測機構。”
湯進忠說，外資企業進來后，在文化交融、管理模式上都出現一些“水土不服”的情況，要有個適應過程。這些非利益性的摩擦，可通過溝通慢慢解決。
目前，銀川正在醞釀出臺當地的《市政公用事業特許經營管理辦法》，涉及市政公用事業的6個領域。《辦法》出臺后，市政公用行業特許經營管理就有了法律法規依據。
既要讓環保服務惠民生，也要讓企業有錢賺
隨著國家環保標準的提高，4座污水處理廠的出水水質，都要求達到1級A的標準。
根據協議，4座污水處理廠的升級改造、擴建將由企業來投資。已經獲批立項的第三污水處理廠升級擴建項目，也是2013年自治區節能減排的重點項目。目前，污水三廠升級擴建的初步設計已經做完。
“4座處理廠是按照2級標準建設的，設計處理能力是每天30萬噸，現在處理量已經達到每天34萬噸，處于飽和狀態，必須擴建升級。升級改造項目從今年開始準備和啟動，需要大量資金。升級改造后水質標準提高，運營成本也會上升。”姚斌說。
“總部對銀川4個廠的改造很重視，資金方面沒有問題。增加的投入，我們希望通過合理調價來彌補。如果國家有相應的資金扶持，也希望政府幫我們爭取。”韓寧說。
姚斌算了一筆賬，現在處理1噸污水，政府的付費是7毛錢，明年提到8毛，以后兩年調一次價。據估測，直接生產成本就是人工、電、藥、日常維護，算下來估計在4毛以上。企業中標后已經投資了8.1億元，4個廠全部升級改造，加上二廠和三廠的10萬噸處理能力擴建，概算下來還要再投資五六億元。目前每年的污水處理費才幾千萬，企業前期的投入需要十幾年才能收回。
“近年來銀川市工業發展很快，非民用生活污水的處理量已經超過了60%。與生活污水處理相比，工業污水的處理成本要高很多，考慮到這個因素，我們的投資成本回收時間可能會更長。”姚斌說。
“困難是有一些，但我們還是充滿信心。環保產業是微利產業，回報周期慢不代表不能掙錢，我們公司在污水處理行業做了很多年，有一些成熟的經驗，希望在國內發揮特長。”韓寧如是說。
夏斌表示：“政府不是要把包袱甩給企業。簽訂特許經營協議之前，我們進行了很細的測算，既要環保服務惠民生，也要讓企業有錢賺。”
市政公用事業特許經營（鏈接）
2004年3月出臺的《市政公用事業特許經營管理辦法》規定：“市政公用事業特許經營，是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。”
因為這種特許經營是政府授權的特許經營，可稱之為行政特許經營。
特許經營中，有TOT模式和BOT模式。TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的縮寫，直譯為“移交—經營—移交”，通常指政府部門或國有企業將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，投資人在約定期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業。
BOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫，直譯為“建設—經營—轉讓”，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。
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