編者按
2011年，注定是對環境服務業發展極其重要的一年。這一年，"環保產業向環境服務業轉型升級"從業界的"設想"，轉變為政策層關注和明確支持的重點:10月17日，國務院發布《關于加強環境保護重點工作的意見》(國發〔2011〕35號)，要求大力發展環保產業、著重發展環境服務業。而早在今年4月，環境保護部出臺《關于環保系統進一步推動環保產業發展的指導意見》(以下簡稱《意見》)，提出以扶持環境服務業作為重要切入點；正在制定中的國家"十二五"現代服務業規劃中，環境服務業也將占有一席之地。這使更多的環保企業堅定了發展方向。
作為環保產業的高級形態，環境服務業依然具有明顯的政策驅動型特征，環境保護法律法規、政策標準對行業發展舉足輕重；相關的經濟、財稅政策也不可或缺。"環境服務業發展到了要政策、出政策的階段了。"該給環境服務業什么樣的政策？該出什么樣的政策？值2011年歲末，產業趨勢版推出《環境服務業動力在哪兒？》的年終特稿，讓我們共同關注、關心環境服務業發展。
環境服務業到底需要什么樣的政策？該出什么樣的政策？環保部門正在積極努力。
環境保護部科技標準司日前聯合環境保護部環境與經濟政策研究中心在山東省煙臺市聯合舉辦"環境服務業發展政策研討會"，召集商務部、財政部等部門官員，各方專家和企業代表共商促進環境服務業發展的政策設計和安排。
市場在呼喚發展空間廣闊
環保產業必須轉型升級，復合型環境問題需要系統、綜合的解決方案
“我們推動環保產業向服務業態的轉型升級，主要出于兩方面的考慮。”在解釋環保系統之所以對"催熟"環境服務業表現主動的原因時，環境保護部科技標準司副司長劉志全說，一是環境管理對環保產業的需求正逐步從單項指標控制向綜合解決方案轉變，產業發展必須要適應這種變化。二是從產業發展規律和國際環保產業發展的實踐看，環境服務業是環保產業發展的高級形態和方向。
“環保產業向環境服務業的轉型升級是促進經濟社會和諧發展、完成環保目標任務的現實需要。當前，我國面臨著越來越多的復合型環境問題，環保產業提供的支撐不能再局限于單元的末端處理設備、工程，更應是系統、綜合的解決方案。”劉志全說，以服務業態向社會提供綜合環境服務，同時也是國際上環保產業的共同發展趨勢。
“成為戰略新興產業不只是機遇，還意味著更高的要求和期望。”此前一直在為環境服務業發展鼓與呼的清華大學環保產業研究所所長傅濤，反復強調環保產業轉型升級的獨特意義。中國是全球最大的環保需求市場、投資市場，但卻不是最大的環保產業市場，這說明我們的環境投資還沒有成為市場行為，治理修復還沒有表現為產業投資和需求。而環境服務業的發展，可以幫助地方政府從投資建工程設施轉變為直接購買治污減排服務，此舉不僅有助于提升環境投資的效率和效益，也將極大地擴展環保產業的市場空間。
“十二五”期間，預計我國環保投資將達到3萬億元，而污染設施運行的市場空間就有1萬億元。劉志全透露，以水處理為例，由于排放提標、污泥處理處置、污水深度處理回用等工作的需求，城市水環境基礎設施升級改造需求的規模估計有2000萬噸/日；在工業廢水領域，隨著排放標準加嚴、控制指標增多，取水、回用要求提高，同樣也意味著運行維護、技術改造的服務空間廣闊。
當前，社會公眾對環境質量改善的要求日益明確，國家對水、大氣等環境標準不斷加嚴，對污染治理的要求節節提升，這都要求環保產業的技術、產品和服務要跟上。"特別是將來各項治理項目到位后，改造提升、專業運行服務將是環保產業的主要需求之一。"劉志全表示，這都是環境服務業未來發展的廣闊空間。
什么樣的政策最給力？
推動政府和企業采購環境服務最重要，必須讓地方政府和企業成為購買者
在發達國家，環境服務業占環保產業的比重一般為50％~60％，而目前我國的這一比例還不到15％。在劉志全看來，這正是我國環保產業與國際同行差距的主要表現。“我國環境服務業還處于起步階段，規模小，市場化程度緩慢，總體滯后于環境保護的需求，發展還面臨政策機制等諸多障礙。”
政策層和業界同樣期盼著有所突破，從而為環境服務業發展注入活力。對此，劉志全指出，在推動環境服務業發展中，有兩方面的政策較為關鍵，一是推動政府和企業采購環境服務，讓專業的環保公司對環境效果負責，地方政府、企業根據環境效果付費。二是鼓勵試點，推動探索以合同環境服務為代表的環境服務模式的創新。
山東煙臺經濟技術開發區作為現代服務業的重要試點，將發展環境服務業作為促進經濟發展與環境保護協調、尋找經濟發展新亮點的主要途徑。據開發區管委會副主任蘇智介紹，開發區以污染治理外包模式帶動環境服務業發展，相關產值每年增長近40％。通過先行先試，他們總結了推動環境服務業的兩條經驗，一是要從推動環境保護內部需求轉化為外部市場需求，二是促進環境服務科學規范。
首先明確環境服務的購買方，擴大需求；其次試點探索科學規范的商業模式、交易結構、計量評估付費體系等。雙管齊下的政策設計是啟動環境服務業的關鍵，這也得到了在座企業代表的強烈共鳴。特別是在擴大環境服務業需求方面，與會代表普遍認為是當務之急。
根據傅濤的分析，環境服務的需求主要來自3個方面:地方政府代表公眾采購包括減排、修復在內的各項環境服務，企業購買污染治理、清潔生產等服務，政府的部分環境管理工作職能的外包，如環評、監測、咨詢等。因此，政府和企業是環境服務業的需求主體，地方政府將是最大的購買方。
對于推動企業購買環境服務，環境保護部環境與經濟政策研究中心副主任原慶丹有個有趣的比喻:警察不上街，對酒駕的執法不嚴格，代駕這項服務就沒有空間。“環境服務業的發展首先要有市場需求，對專業化治污服務的需求就來自于環境監管、執法到位，這也是對環境服務業發展的首要政策支持。”
通用技術咨詢顧問有限公司董事薛濤也強調，雖然與合同能源管理面目相似，但合同環境服務卻與前者有著諸多差異。"節能可以為企業帶來直觀收益，而在環境成本內部化還不充分的情況下，企業環境治理的投資效益還不明顯，購買專業服務的積極性普遍不高。這就需要環境監管、要靠法律法規政策標準打開市場空間。
原慶丹表示，發展環境服務業可以成為減排的路徑之一，政府建設治污工程不如采購減排服務，環境投資的性價比更高，采購更加陽光透明。但要讓地方政府成為環境服務的購買者，除了提高認識水平、完善政策機制外，最根本的推動力來自公眾廣泛參與環保、關注環境治理效益，這才是環境服務業實現真正發展的基礎。“如果地方政府不真正重視環境質量改善，好的環保產品、服務如何進入？而這種重視則要來自于社會公眾的參與、監督。”原慶丹說。
■名詞解釋
環境服務業:在現代服務業的定義中，環境服務業是依據環境治理效果計費、對環境效果負責的服務產業，其服務范圍包含污水和垃圾處理、污泥無害化處置、脫硫脫硝、面源、機動車等污染控制及土壤、河流、湖泊、生態修復等。
合同環境服務:是環境服務業的市場模式，即用戶只有獲得了既定的環境效果，才付費給治理企業。它以環境服務總包為出口，包括咨詢、運營、工程、裝備制造、投融資等各產業單元，是對已有環境服務環節的綜合。
形成商業模式還有哪些障礙？
支付體系、評估計量、融資結構都有待摸索
今年世界大學生運動會期間，深圳某環保公司為市政府提供了水體治理維護服務。地方政府對服務成效十分滿意，但同時表示無法按政府采購形式付費。因為政府采購的范圍只能包括設備、工程，環境服務雖好但"師出無名"，付費的問題讓企業十分糾結痛苦。而在江蘇省常州，不少購買委托運營服務的污水處理廠業主反映，運營效率比同行提升，但卻要多交營業稅，影響服務外包的積極性。近年來，在環境服務業已經開展的實踐中，一些具體問題亟待解決。
傅濤將其總結為3個方面:一是責任主體即誰是環境服務合同的甲方尚不明確。二是支付體系不健全。水處理、垃圾處理等領域以收費機制支撐采購，但在更多的環境治理修復領域，還沒有穩定的付費采購體系。三是項目融資結構不健全，依靠地方財政或企業短期信貸、資本金，不是長久之計。這些問題都沒有可以照搬的經驗，都需要通過實踐不斷摸索完善。
從前期投入難顧效果到眼見效果再投入，政府這樣的治污投資更有效率效益，這個道理淺顯易懂，但真正實施起來并不簡單。“要推動政府采購環境服務，代表公眾成為市場交易方，這要求體制機制的調整甚至是改革。”劉志全說。
從某種意義上，讓地方政府合法合理采購環境服務，是啟動相關市場的首要因素，但當前確實面臨政府采購、預算、招投標等等相關法律法規的一系列挑戰。對此，傅濤建議，當國家層面的政策調整難度較大時，地方政策可以率先有所突破。這也是進行環境服務業試點時首先要解決的問題。
商業模式同樣也需要在實踐中摸索。劉志全表示，根據《意見》，下一步將鼓勵集成商提供合同環境服務，通過試點示范，探索成套解決方案，在第三方運營方面探索區域化、連片化發展，從而梳理環境服務的業務模式，完善相關計量、評估、付費標準。
在這一過程中，產業主體的成長也必不可少。"環境服務公司以提供智力服務為主，沒有對行業深入全面的了解，沒有長期積累的知識和經驗，沒有優秀精干的團隊，沒有一定的融資能力，是做不了、做不好環境服務商的。"劉志全說，企業的專業素質、集成能力、技術團隊等積累，還有很長的路要走。
與會代表一致表示，盡管合同環境服務的提出，很大程度上借鑒了合同能源管理的理念，但后者顯然在服務標準、評估計量體系方面有著深入研究和國際廣泛實踐，對環境服務而言，這些都尚屬空白，有待在試點中予以解決。
哪些新的業務領域最急迫？
市政領域實踐活躍，但工業企業治污水平提高更加緊迫，專業服務要向工業領域擴展
近年來，意圖在中國環境服務業市場分得一杯羹的國外企業，都已經意識到，在這個大市場"推銷"純粹的環境服務，空間非常狹小。在當前的階段，資本、技術、工程、服務……國內市場對環保產業的需求仍舊多元化。為此，本土企業逐步摸索出一條以專業服務為核心、多種業務模式靈活運用的轉型之路。
在市政污水處理領域，這種趨勢已經相當明顯。在日漸成熟的收費機制支撐下，以BOT、TOT、DBO、委托運營等模式開展環境服務已經成為越來越多國內環保企業的選擇。"以服務為切入點，有利于打破一段時間以來資本驅動特別是政府主導投資帶來的相關市場壟斷。"北京美華博大環境工程有限公司副總裁繆東塬表示，環境服務業發展將進一步推動環保產業市場化。
深圳金信安水務集團有限公司則在細分領域找到了探索專業環境服務的路徑。公司董事長李中介紹說，水處理的很多細分市場，可采取合同服務的方式。如市政管網、污水處理廠治污設備的維護，污水處理廠提標專項技改等。而最讓業界感興趣的是，他們對商業機構景觀水體的維護服務，已經初步具備了合同環境服務的意味。
在廣東省深圳某國際高爾夫俱樂部，其河湖水體景觀的治理修復維護就采用了外包模式。通過簽訂服務協議，確定實施方案，約定明確的治理標準，確定了治理期和后續維護期。每月由第三方檢測合格后再付費，達不到目標就扣款，責任界定十分清楚。
市政領域的探索頗具活力，但這還遠遠不夠。薛濤提醒說，如果環境服務只停留在市政領域，對產業未來發展意義有限。合同環境服務模式必須在環境修復和工業企業治污這兩個領域有所突破，特別是在工業治污領域，專業服務的介入具有必要性和緊迫性。
當前，園區已經成為各地工業發展的主要形式，排放集中、治理集中將帶來效益提升和監管便利，但這一初衷卻在實踐中遭遇很多挑戰。由于工業污水成分復雜、分類多樣，對技術、運行管理的要求較高，照搬市政污水設施的建設管理模式已經有不少失敗案例，迫切需要探索工業園區治污模式。
“由于工業企業環境事故一旦暴發帶來的環境危害遠遠大于市政領域，將環境服務推廣至工業企業、提升治污水平是非常必要的。”薛濤說。在工業園區內，由于政府的角色作用比較明確，可以由其引導進行一些專業環境服務的模式創新。如不少環保企業已經推出工業園區綜合環境治理概念和一體化業務模式。
(山東煙臺開發區城管環保局環保處副處長徐青艷對本文亦有貢獻)
■觀點
環保產業升級與轉型的根本體現是環境服務業。首先是環保工作本身的需求，治理設施從無到有的階段之后，必然轉到對運營服務的要求。其次是市場擴大的需要。環保產業正從資源、資本密集型，逐步向知識密集型轉變，這種轉變產生的價值無可估量。同時，只有向服務業轉型，才能使環保投入獲得更多的環境收益，使環境投資更有效率。
——環境保護部科技標準司司長趙英民
環保產業發展形態和政府職能外部化及市場需求密切相關。在市政污水領域，我們經歷了這樣一個過程，政府需要設備(環保產業表現為設備制造業)、需要工程(EPC模式成熟)、需要資金(發展BOT模式)，到現在環境管理需要系統綜合的環境服務。因此，環保產業主體、商業模式也必須隨之發生變化。垃圾處理目前也在重新演繹這個過程，而污泥處理處置、土壤修復等更多領域也正在進入這個開放的鏈條中。
——清華大學環保產業研究所所長傅濤
有兩種類型的政策在環保產業發展中起到了根本性的推動作用，一是經濟政策中的收費政策，二是環境管理中的創新政策。因此，環境服務業未來發展最需要的政策也應該體現在這兩方面。當前，我有兩個建議:一是確定地方財政收入對環境支出的比例，即保證政府的環境投入。二是實現環境管理的初步目標，即現有法律法規標準得到落實。這就要求探索環境監管的不斷創新。
——中持(北京)環保發展有限公司董事長許國棟
目前雖然沒有專門促進環境服務業發展的政策，但相關政策總體上促進和鼓勵環境服務業發展，包括開放市場和鼓勵企業走出去。另外，由于目前國際上沒有統一的關于環境服務業的定義和分類，缺乏相關統計數據，中國環境服務市場估計數據可能偏低，因此，環境服務業發展和政策制定首先要明晰邊界，從環境服務分類和標準突破，要將環境服務市場開放的對外談判與國內政策制定統籌考慮。
——環境保護部環境與經濟政策研究中心李麗平
■回顧
從去年開始，產業趨勢版開始較早地參與到政策層與業界有關環境服務業發展的大討論中，并始終密切關注政策動向、產業變化，2011年，我們繼續努力，又推出了一系列專題報道。
－－編者
2010年6月14日，刊發《環保產業的未來在服務》，明確提出環保產業轉型升級的方向是環境服務業。
2010年7月5日，刊發《振興環保產業從振興服務開始》。
2010年7月26日，刊發《給環保設施找個好管家》，系統探討治污設施第三方專業運營。
2011年5月16日，刊發對《關于環保系統進一步推動環保產業發展的指導意見》的專題解讀。
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