無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家, 水資源管理與經(jīng)濟社會發(fā)展都密切相關, 相互影響。社會發(fā)展、氣候變化、水資源退化, 致使水資源管理變得越來越復雜和有爭議。流域管理者正面臨著巨大的壓力、風險和沖突。應對這些挑戰(zhàn)的關鍵是在流域?qū)用娌扇∷Y源綜合管理( IWRM )措施。IWRM 是流域管理取得長期平衡的關鍵。將國家水資源綜合管理政策的制定、規(guī)劃進程與流域管理聯(lián)系起來, 有助于降低風險, 在促進經(jīng)濟增長和保護環(huán)境的同時, 更好地實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。
1 面臨的問題
1. 1 社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的流域水資源管理問題人類使用水、污染水以及改變河道水文形態(tài)的
方式改變了水在生態(tài)系統(tǒng)中的量和質(zhì)。在很多發(fā)展中國家, 淡水資源(無論是質(zhì)還是量方面)以及水生態(tài)系統(tǒng)都在不斷退化。這種退化意味著水帶來的效益減少, 水的生存保障能力減少以及與水有關的風險、災害在增加。
顯然, 人口數(shù)量增長和結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟發(fā)展以及氣候變化等因素對水資源產(chǎn)生著非常重要的影響。同樣, 水資源對生產(chǎn)和經(jīng)濟的增長、健康和民生, 以及國家安全也會產(chǎn)生顯著影響。隨著水資源壓力的增長, 適當管理可再生淡水資源非常重要。但是, 管理水資源也變得越來越復雜和有爭議。
在很多地區(qū), 由于天氣狀況的自然波動性和不確定性, 水資源管理一直是擺在人們面前的一個主要問題。而且這個問題可能會隨著氣候的變化而變得更加嚴重。在某些流域, 氣候變化意味著降雨量和河川徑流量的減少, 而在另一些流域, 氣候變化將會導致更多的洪水。這種變化還會因人口和經(jīng)濟增長、城市化進程加快、食物需求增長等社會發(fā)展而加劇。社會發(fā)展將導致人們對水的需求增加, 并致使缺水流域的河道和地下含水層退化。
經(jīng)濟增長、減少貧困的努力、人口和社會的變化, 都推動了社會對水利基礎設施的需求; 支持食品和能量生產(chǎn), 提供商品和服務, 又對水資源產(chǎn)生了巨大的影響。多年來, 人們以為有足夠的水用來支撐這些發(fā)展, 而且自然水的循環(huán)過程會處理由此帶來的污染。盡管灌溉設施的修建、水電站和通航建筑物的建設以及生活、旅游和工業(yè)供水給無數(shù)人帶來了巨大的利益, 但也極大地改變了水文系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)和世界大部分河流、湖泊以及地下蓄水層的景觀。
由于缺水程度加重, 水文波動增大, 處理發(fā)展帶來的改變成為人類面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。當前, 流域管理者不僅面臨著巨大的壓力和風險, 還面臨著由協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與維持水資源健康所產(chǎn)生的沖突。但是為了發(fā)展, 世界上的貧困地區(qū)必須發(fā)展水利基礎設施。政府和流域管理者面臨的挑戰(zhàn)是如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這意味著要尋找更好的方法去開發(fā)和管理水資源, 并對每個特定的流域環(huán)境做出合適的反應。
1. 2 流域水生態(tài)與環(huán)境管理問題
流域管理者還必須解決流域的污染問題。隨著城鎮(zhèn)沿著河岸和湖岸不斷擴張, 生活和工業(yè)廢棄物造成的水體污染也在逐漸增加。農(nóng)業(yè)進步也意味著農(nóng)民將使用更多的化肥和農(nóng)藥, 使污染加重。生物和化學污染所帶來的后果、河湖流量的改變以及地下水位的沉降都非常可怕, 河流會富營養(yǎng)化, 水生雜草會蔓延。生態(tài)系統(tǒng)的退化或破壞使許多依賴自然資源的社區(qū)群體處于危機之中。生物多樣性在喪失, 漁業(yè)資源逐漸下降, 此外, 越來越多的人正日益受到與水有關的健康災害的威脅。即使是最保守的估計, 與水有關的疾病目前可能已造成上百萬人死亡。而到2020年, 這個數(shù)字可能會增加至0. 59 ~1. 35億人。
1. 3 高度開發(fā)地區(qū)的流域水資源管理問題
世界上水資源已高度開發(fā)的區(qū)域同樣面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。這些地方的水資源往往被過度開發(fā)。流域管理者必須處理上、下游之間高度復雜的相互關系及其對水文、生化和生物過程的影響; 必須管理地表水和地下水, 以及協(xié)調(diào)人類經(jīng)濟活動與河流、濕地和湖泊生態(tài)健康之間的水管理關系等。這些問題不僅挑戰(zhàn)著發(fā)達國家的水資源管理者, 也挑戰(zhàn)著經(jīng)濟日益飛速增長同時又嚴重缺水地區(qū)的水資源管理者。
流域內(nèi)水資源管理的相互關聯(lián)性, 對共享一個流域的利益相關者來說, 有著直接的影響。流域管理者必須尋找一種方法來解決這些與水相關的挑戰(zhàn), 以避免諸如社會不穩(wěn)定、國家之間的沖突、經(jīng)濟發(fā)展速度放慢和重要資源退化等問題的發(fā)生。
1. 4 跨界流域水資源管理問題
覆蓋多個國家的流域, 即跨界流域, 對管理者而言尤其是一種挑戰(zhàn)。歷史上, 跨界流域可以促進區(qū)域間的合作。但是, 隨著資源供給的減少, 需求的增加, 在共享水域發(fā)生沖突的可能性也會增大。一些流域正在采用建立共同愿景的途徑來解決這些問題。共同愿景方法融合了許多IWRM 理念的原則,根據(jù)流域內(nèi)所有濱水國家的整體發(fā)展情況, 來考慮該流域的問題。
2 水資源管理對策
2. 1 結(jié)構(gòu)性響應與制度性響應
水資源管理者面臨的很多挑戰(zhàn)自古有之。但是, 由于問題的規(guī)模和性質(zhì)因地區(qū)、流域的不同而存在差異, 導致人們對問題的響應也有很大差別。因此, 不存在也不可能存在解決這些問題的統(tǒng)一藍本。然而, 應對這些挑戰(zhàn), 通常需要解決2個關鍵領域的響應問題:
(1) 解決結(jié)構(gòu)性問題的響應, 包括數(shù)據(jù)采集, 基礎設施運營和維護;
(2) 制度性響應(通常被稱為“軟”干預), 如政策、定價, 知識、信息。
這兩類響應都很重要, 且是相互關聯(lián)的。由于結(jié)構(gòu)性干預提供的服務往往是可見的, 具有政治吸引力, 成本較高, 也因此受到了最多的關注。制度性干預則成本較低, 有時在政治上或社會上存在爭議,而且往往是無形的, 因此受關注程度很低。
應更多地著眼于制度性響應或“軟”響應, 因為已經(jīng)有大量的科學和技術信息可用于解決結(jié)構(gòu)性問題。
相對而言, 關于制度性問題的信息則很少。但只有通過解決制度性問題, 才能保證結(jié)構(gòu)性干預是合理的和可持續(xù)的、才能保證工作能按計劃進行, 為那些最需要的地方提供服務。
2. 2 流域?qū)用娴乃Y源綜合管理
制定合適的制度性響應是IWRM 的核心, 只有這樣才能有效地促使政府和流域管理者公正和可持續(xù)地管理水資源。很多制度性響應都被應用于(獨立地或是伴隨結(jié)構(gòu)性響應)解決流域管理面臨的挑戰(zhàn)。這些解決方法是基于設計合理的政府管制規(guī)則和建立合理的組織結(jié)構(gòu)。
政府管制規(guī)則可以是國際條約、規(guī)范、法律、條例、協(xié)議、公約或政策, 也可以是慣例。規(guī)則定義了如何獲取、利用和管理水資源。而這些規(guī)則可以是正式的或非正式的、書面、口頭或默認接受的做法。
組織結(jié)構(gòu)包括國際委員會或機構(gòu), 聯(lián)邦或州/省政府部門, 流域議會, 代表機構(gòu), 利益相關者, 社區(qū)或?qū)I(yè)協(xié)會和非政府組織(NGO)。他們同樣可以是正式的或非正式的。
過去幾十年, 很多國家為改進水資源管理的制度和法律框架做出了巨大努力。最近被采用的國家水法和政策, 一般都考慮了好的管理所帶來的價值和水資源綜合管理原則, 如參與、性別和平等問題,環(huán)境問題和經(jīng)濟評估等。在2002年世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議上, 許多國家已承諾實施國家水資源綜合管理和用水效率計劃。
2008年, 作為可持續(xù)發(fā)展委員會第16 次會議的一部分, 聯(lián)合國水機制(UN -Water)對全球國家水資源綜合管理計劃執(zhí)行情況進行的調(diào)查發(fā)現(xiàn), 27個發(fā)達國家中的16 個、77 個發(fā)展中國家中的19個, 完全或部分執(zhí)行了水資源綜合管理計劃。報告指出, “有好的跡象表明水資源綜合管理方法正在被納入國家計劃和戰(zhàn)略中去, 由此帶來的有形收益要么明顯, 要么在不久的將來可能實現(xiàn)。”
但是, 國家層面的水資源綜合管理計劃目前正在制定, 面臨的挑戰(zhàn)是如何確保這些計劃被有效地執(zhí)行。在這一方面, 流域管理者將處于這種變化的最前沿。政府建立用來執(zhí)行計劃的水管理框架不可能完全一致, 這使得他們將在不同的環(huán)境中工作。
3 流域水資源管理機構(gòu)實踐
流域?qū)用娴乃芾聿⒉皇且粋€新的概念。一些國家, 例如西班牙和法國, 已經(jīng)進行了幾十年的流域水資源管理實踐。西班牙有9個流域管理機構(gòu)已經(jīng)超過了75 a的歷史; 自1964年以來, 法國建有6個流域議會和1個用水者協(xié)會(Eau) ; 在德國, 作為水工作者、水電生產(chǎn)者自愿聯(lián)盟, 北萊茵威斯特伐利亞州的11個流域機構(gòu)之一的魯爾協(xié)會(Ruhrverband)于1899年創(chuàng)建。許多年前創(chuàng)建于歐洲的國際委員會, 管理的河流包括萊茵(Rhine) 河、默茲(M euse)河、斯海爾德(Sche ldt)河、摩澤爾(Moselle)河和薩爾(Sarre)河, 以及日內(nèi)瓦(Geneva)湖等; 在美國, 田納西流域管理局成立于1933年; 在澳大利亞, 1992年墨累- 達令流域協(xié)議授權(quán)墨累-達令流域委員會承擔協(xié)調(diào)、規(guī)劃和可持續(xù)管理水、土地以及環(huán)境的責任。
1909年, 美國和加拿大政府之間的邊界水條約針對共享水域建立了國際聯(lián)合委員會。在東南亞,1995年簽訂的湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)議促成了湄公河委員會的成立。尼日爾河流域管理局和乍得湖流域委員會建立于20世紀60年代初, 而塞內(nèi)加爾(Senegal)和岡比亞(Gambia) 河開發(fā)組織則成立于70年代。魁北克于2002年修改的水法以流域尺度建立了綜合水管理, 并在33 個流域優(yōu)先實施。墨西哥、巴西、摩洛哥、阿爾及利亞都修改了其水法, 引入了以流域為導向的管理模式。在歐盟, 水框架指令(WFD)要求所有27個成員國家都推行流域管理計劃。
過去, 許多流域機構(gòu)的主要職責是建設基礎設施。但由于基礎設施會帶來不良的社會和環(huán)境影響, 一些政府和基金機構(gòu)已經(jīng)開始采取消除負面影響的政策措施。正因為如此, 在20 世紀后期, 基金機構(gòu)不太愿意支持這些純粹的基礎設施建設項目。
然而, 在使大型水利基礎設施項目產(chǎn)生的負面影響最小化的同時, 有可能會使其效益最大化。但這意味著需要考慮基礎設施建設對社會和生態(tài)系統(tǒng)之間的復雜動態(tài)性影響, 應當真誠地向所有利益相關方咨詢, 給予公平和可持續(xù)性問題應有的關注。
流域管理的重要任務是取得長期平衡, 實現(xiàn)平衡的方法是采取水資源綜合管理。將國家水資源綜合管理政策的制定、規(guī)劃進程與流域管理聯(lián)系起來,有助于降低風險, 帶來更多的可持續(xù)性, 促進經(jīng)濟增長和在保護環(huán)境的同時實現(xiàn)更公平的發(fā)展。
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