歷經(jīng)多次延期，到今年10月北京汛期結(jié)束時(shí)，以中線工程輸水抵達(dá)北京為標(biāo)志，延宕十余載的南水北調(diào)一期東、中兩線主體建設(shè)工程，即將正式竣工。
“調(diào)水應(yīng)是最后手段”——專訪中國(guó)工程院院士王浩
這項(xiàng)迄今為止全球規(guī)模最大、建設(shè)期可能延綿半個(gè)世紀(jì)的水資源利用工程，一直面臨“調(diào)得來(lái)、用不好”，“大調(diào)水、大浪費(fèi)”的質(zhì)疑。
工程動(dòng)工前，時(shí)任水利部部長(zhǎng)的汪恕誠(chéng)已對(duì)本刊記者預(yù)判：“南水北調(diào)的成敗，不在建設(shè)得怎么樣，而在將來(lái)的管理。各方爭(zhēng)議的關(guān)鍵，也是害怕用不好。”
工程通水后如何運(yùn)營(yíng)，考驗(yàn)即將開始。據(jù)本刊記者調(diào)查了解，涉及工程運(yùn)營(yíng)體制、機(jī)制、環(huán)境保護(hù)等一系列相關(guān)問(wèn)題，情況可能無(wú)法令人樂觀。
這一方面源自南水北調(diào)工程的體量及規(guī)模實(shí)在太大。誠(chéng)如國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦主任鄂竟平所言，“三峽工程規(guī)模再大，也就一個(gè)點(diǎn)，而南水北調(diào)僅東中一線工程就穿越八個(gè)省，利益關(guān)系復(fù)雜，管理起來(lái)不簡(jiǎn)單。”
另一方面，這也與南水北調(diào)工程所植根的水利及水資源管理體系息息相關(guān)。國(guó)內(nèi)跨流域調(diào)水工程大都實(shí)行統(tǒng)一管理、政府定價(jià)及補(bǔ)貼。南水北調(diào)工程獨(dú)特的建設(shè)管理體制嘗試，決定了其在實(shí)際運(yùn)行中無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，只能自辟蹊徑。
這種獨(dú)特的“準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”，與目前改革才剛剛開始、諸多制度都尚未完善的水利及水資源管理體系間的對(duì)接，過(guò)程必定艱難。
為避免 “雙輸”結(jié)局——南水北調(diào)工程既無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身良性運(yùn)行，亦無(wú)法合理有效地為北方受水區(qū)提供經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展所亟需的水資源——有兩個(gè)核心問(wèn)題亟待回答：首先，準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的這種混搭定位，在面對(duì)輸水價(jià)格制定這類具體問(wèn)題時(shí)，如何結(jié)合二者之長(zhǎng)而非之短？其次，建設(shè)與管理、中央與地方、工程與資產(chǎn)等多重利益關(guān)系，又該由誰(shuí)且如何進(jìn)行權(quán)衡與協(xié)調(diào)？
在此建設(shè)即將完工之際，形勢(shì)倒逼體制建設(shè)的趨勢(shì)，能否在南水北調(diào)工程的運(yùn)營(yíng)管理領(lǐng)域內(nèi)形成，各方拭目以待。
——編者
不按成本定價(jià)，有悖于南水北調(diào)準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制定位初衷，工程無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)，亦不利節(jié)水；按成本定價(jià)，則有很大可能將高于受水區(qū)現(xiàn)行水價(jià)，難有銷路
水價(jià)“并軌”難題
□本刊記者 焦建/文
作為其唯一盈利途徑，南水北調(diào)一期工程調(diào)水成本多少、水價(jià)如何確定，是這項(xiàng)工程進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后，最核心的問(wèn)題之一。
但直到東線開始運(yùn)營(yíng)、中線也即將通水之際，除一些原則性規(guī)定外，答案仍未出現(xiàn)。“南水北調(diào)水價(jià)既算不清楚，也沒人去算。”一位了解決策過(guò)程的研究人員如此形容。
今年2月初國(guó)務(wù)院公布《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）之前，各方仍對(duì)答案揭曉均抱以期待。最終，在這份堪稱南水北調(diào)運(yùn)行綱領(lǐng)的文件中，也只是重申了工程規(guī)劃時(shí)已確定的“兩部制”水價(jià)原則。核心細(xì)節(jié)，仍待有關(guān)部門另行規(guī)定。
南水北調(diào)工程獨(dú)特的“混搭”定位，及由此產(chǎn)生的與現(xiàn)有體制的銜接困難，是局面棘手的重要原因。
中國(guó)以往的水利工程主要由政府投資并彌補(bǔ)供水成本。結(jié)果是一方面水資源緊張，另一方面用水效率不高。為破除窘境，亦因彼時(shí)財(cái)政困難，南水北調(diào)工程采取了全新的融資建設(shè)格局。在此基礎(chǔ)上，其被定性為經(jīng)營(yíng)型及公益性結(jié)合的“準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”水利工程，由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作，企業(yè)化管理，用水戶參與。希望實(shí)現(xiàn)供水經(jīng)濟(jì)、高效、可持續(xù)利用。
今年“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員、南水北調(diào)辦原主任張基堯?qū)@種體制下的水價(jià)闡釋了三項(xiàng)原則：一、要保障老百姓用上水，否則工程初衷達(dá)不到；二、太低不利于節(jié)水，還會(huì)加重污染；三、與利益相關(guān)者充分協(xié)商。
以此為基礎(chǔ)，水資源要找到“準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”下體現(xiàn)公益性與市場(chǎng)化定價(jià)的平衡點(diǎn)，仍不簡(jiǎn)單。對(duì)其運(yùn)營(yíng)水價(jià)來(lái)說(shuō)，改革對(duì)舊體制的兩個(gè)核心問(wèn)題是否觸及，將十分關(guān)鍵：其一，工程對(duì)農(nóng)業(yè)和環(huán)境供水造成的虧損，是否有政策性的補(bǔ)償渠道及方式？
這個(gè)問(wèn)題也導(dǎo)致了對(duì)南水北調(diào)工程定位的爭(zhēng)議：一方認(rèn)為，工程每年都應(yīng)按規(guī)劃調(diào)水，否則就是失敗，無(wú)法維持正常運(yùn)營(yíng)。
另一方則堅(jiān)持，南水北調(diào)工程的真正目的不在于調(diào)多少水，而是大幅提高受水區(qū)的供水保證率，有需要時(shí)有水可供，關(guān)鍵只在于落實(shí)政策性補(bǔ)償。
第二個(gè)核心問(wèn)題同樣棘手：公益性是否體現(xiàn)在工程完工后的資產(chǎn)折舊中？如考慮，亦即在工程端采取市場(chǎng)化成本定價(jià)，則到京津等核心受水區(qū)時(shí)，雖當(dāng)?shù)厮畠r(jià)已調(diào)整了十余年，但口門水價(jià)很可能仍將高于當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行水價(jià)。
中央及地方政府都將面臨選擇：若不補(bǔ)貼，用水端在常規(guī)情況下棄用調(diào)水，南水北調(diào)維穩(wěn)北方地下水及生態(tài)的初衷難以實(shí)現(xiàn)；若補(bǔ)貼，則有可能出現(xiàn)“大調(diào)水、大浪費(fèi)”局面。
面對(duì)凡此種種，南水北調(diào)一期兩線調(diào)水最終如何定價(jià)，將是判斷這一工程真實(shí)性質(zhì)的最佳標(biāo)準(zhǔn)。
非計(jì)劃籌資
因大量財(cái)政資金被投入1998年洪災(zāi)后的重建過(guò)程，政府財(cái)力有限，通過(guò)收水費(fèi)籌措部分工程資金并大量向銀行貸款，是南水北調(diào)工程在初始階段就定下的原則。
這也意味著，跟以往水利工程相比，南水北調(diào)工程運(yùn)營(yíng)對(duì)水價(jià)的重視程度要更高。
據(jù)2002年12月由國(guó)務(wù)院批復(fù)的南水北調(diào)工程總體規(guī)劃，南水北調(diào)工程計(jì)劃投資5000億元，建設(shè)50年。其中，東中線一期工程1240億元，分別是東線320億元、中線920億元。
工程的三條籌資渠道為：一、中央財(cái)政資金248億元，占20％；二、地方籌集南水北調(diào)基金434億元，占35％；三、銀行貸款558億元，占45％。
按規(guī)劃，中央財(cái)政資金主要靠中央財(cái)政預(yù)算及國(guó)債。因當(dāng)時(shí)預(yù)算中對(duì)水利建設(shè)的總投資僅為400億元，故資金籌措重點(diǎn)是靈活的預(yù)算外國(guó)債資金。
2004年時(shí)，國(guó)務(wù)院又正式批準(zhǔn)成立南水北調(diào)基金，并要求受水省市按調(diào)水量承擔(dān)基金征繳費(fèi)。
剩余約一半資金缺口只能向銀行貸款。因利息被國(guó)家調(diào)控下降15％、銀行資金有限且不愿擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最終采取銀團(tuán)貸款模式。同樣在2004年，由國(guó)開行企業(yè)局牽頭、九家銀行組成的銀團(tuán)，協(xié)議向工程貸款558億元。
但這一籌資框架并未實(shí)施到底。受國(guó)家補(bǔ)償政策變更、工程量增加、物價(jià)上漲及利息等因素影響，到2005年?yáng)|中線一期工程可行性研究報(bào)告編制完成時(shí)，建設(shè)資金總量比總體規(guī)劃翻了一番，達(dá)到2546億元。
因原有的三條路徑已經(jīng)被證實(shí)難以走通，最終多方協(xié)調(diào)確定的新格局為：將三峽工程基金在三峽工程建成后轉(zhuǎn)化為大型水利工程建設(shè)基金，其中一部分（前期大概占到75％）用于南水北調(diào)工程建設(shè)，剩余部分用于三峽后期建設(shè)和扶持。
此時(shí)的資金結(jié)構(gòu)變?yōu)椋褐醒胪顿Y414億元，占16％；南水北調(diào)基金減少到290億元，占11％；貸款仍為558億元，占21％；水利工程建設(shè)基金1241億元，占49％；地方籌資43億元，占2％。
這種格局減輕了地方的負(fù)擔(dān)，亦為南水北調(diào)干線工程建設(shè)做實(shí)了建設(shè)資金來(lái)源。此外，各方還對(duì)未來(lái)（國(guó)務(wù)院批復(fù)可行性研究報(bào)告是2008年，工程投資以2007年物價(jià)水平測(cè)算，工程結(jié)束是2014年）可能的建設(shè)成本上漲預(yù)留了空間。
按國(guó)家審計(jì)署對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)的最終結(jié)果，南水北調(diào)的最終建設(shè)成本可能在2546億元基礎(chǔ)上再增加約600億元，達(dá)到3000億元左右。增加部分通過(guò)延長(zhǎng)南水北調(diào)工程建設(shè)基金解決，仍不足部分則向銀行貸款，本息由水利工程建設(shè)基金償還。
但這仍然是較為保守的數(shù)字。國(guó)家發(fā)改委原副主任杜鷹則在一次建設(shè)會(huì)議上透露，隨著工程的進(jìn)展，估計(jì)南水北調(diào)一期工程通水時(shí)的成本將達(dá)3500億元。
“兩部制”真意
在南水北調(diào)工程總體規(guī)劃階段，已制定了南水北調(diào)工程水價(jià)形成的基本思路，即水價(jià)形成與資本市場(chǎng)開放程度相協(xié)調(diào)，達(dá)到既可使水價(jià)在居民和企業(yè)的承受能力以內(nèi)，同時(shí)又有利于達(dá)到籌集工程建設(shè)資金和維持工程良性運(yùn)行的目的。
為償還至少翻番的建設(shè)成本及利息，同時(shí)維持工程的后期運(yùn)營(yíng)，南水北調(diào)水價(jià)的制定，并不容易。
中國(guó)現(xiàn)行的水價(jià)制定標(biāo)準(zhǔn)是并不復(fù)雜的單一制水價(jià)，即“工程成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)”。
但是，“如實(shí)行單一制水價(jià)，工程管理單位將完全受制于受水區(qū)的用水需求情況，”國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦經(jīng)濟(jì)與財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)朱衛(wèi)東近期在《南水北調(diào)報(bào)》上刊文解讀，“一旦受水區(qū)用水量較少（甚至不用水），工程管理單位將不能收取到足夠的水費(fèi)，無(wú)法償還工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用及貸款本息，無(wú)法持續(xù)運(yùn)行。”
為滿足上述多重水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，南水北調(diào)在尚不成熟的基礎(chǔ)上設(shè)定了新的水費(fèi)收取模式，即“兩部制水價(jià)”。
所謂“兩部制”，是根據(jù)產(chǎn)品成本分為固定及變動(dòng)成本原理，將產(chǎn)品價(jià)格分為基本價(jià)格（或容量?jī)r(jià)格）及計(jì)量?jī)r(jià)格兩部分。前者對(duì)應(yīng)固定成本，后者對(duì)應(yīng)變動(dòng)成本及利潤(rùn)等變動(dòng)因素。這種制度下的基本價(jià)格按一定銷售量核定，不隨銷售變化而變化，計(jì)量?jī)r(jià)格則按實(shí)際銷售量收費(fèi)。
該制度主要應(yīng)用于一些投資成本大、生產(chǎn)單位和銷售對(duì)象比較固定、產(chǎn)品不能被大量?jī)?chǔ)存的行業(yè)，是鼓勵(lì)用戶充分利用生產(chǎn)能力降低成本而設(shè)計(jì)的一種價(jià)格制度。中國(guó)最典型的例子，是電力系統(tǒng)實(shí)行的兩部制電價(jià)制度。
具體到水利工程，這一計(jì)價(jià)制度將有利于防止不同周期同一用戶需求波動(dòng)而帶來(lái)費(fèi)用負(fù)擔(dān)的大幅度變化，使其在不同周期的負(fù)擔(dān)較為合理均衡。
除此之外，在工程規(guī)劃階段，國(guó)務(wù)院曾讓各地申報(bào)需調(diào)水量。一開始各地的申報(bào)數(shù)字非常踴躍，但最終國(guó)務(wù)院要求各地按照申報(bào)數(shù)字承擔(dān)基本水費(fèi)后，各地的積極性不同程度地打了折扣。
根據(jù)《條例》，南水北調(diào)工程供水實(shí)行由基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)構(gòu)成的兩部制水價(jià)，收取的水費(fèi)專項(xiàng)用于南水北調(diào)工程運(yùn)行維護(hù)和償還貸款。
這只是原則和方法，要想走到實(shí)際的水價(jià)制定階段，僅關(guān)于兩部制水價(jià)本身如何細(xì)化方案，仍有大量研究、討論和協(xié)商制定的工作要做。
首先，要實(shí)現(xiàn)兩部制水價(jià)應(yīng)采用何種模式，關(guān)鍵是基本水費(fèi)高低和基本水量大小的確定。對(duì)調(diào)水工程而言，基本水量定得較高，可發(fā)揮調(diào)水工程能力，提高用水效率；基本水費(fèi)較高，能保證供水工程正常運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)，但需考慮用戶的承受能力和可接受性。
計(jì)量水價(jià)的制定亦有學(xué)問(wèn)。“定得較低，可引導(dǎo)城市用戶多用外調(diào)水，減少城市擠占農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水，尤其是減少地下水的超采；定得較高，有利于促進(jìn)節(jié)水，提高水利用率，但對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的貢獻(xiàn)會(huì)減小。”南水北調(diào)中線干線工程管理局經(jīng)濟(jì)師胡佩玉認(rèn)為。
因南水北調(diào)中線工程沿線受水區(qū)既有經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的北京、天津，也有經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的河南、河北，如何統(tǒng)一定價(jià)，協(xié)調(diào)過(guò)程至今尚未結(jié)束。
除此之外，據(jù)《財(cái)經(jīng)》(博客,微博)記者了解，在總體規(guī)劃階段，南水北調(diào)工程的兩部制水價(jià)包含的仍是容量水價(jià)與計(jì)量水價(jià)。到可行性研究階段，表述已改為實(shí)行基本水價(jià)與計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)制度，并最終被寫入《條例》。
變化看似細(xì)小，其實(shí)也暗藏深意。
按照現(xiàn)行供水管理體制，城市自來(lái)水和水利工程供水分開管理，管理辦法有兩部，《城市供水價(jià)格管理辦法》和《水利工程供水價(jià)格管理辦法》。對(duì)城市自來(lái)水和水利工程供水的兩部制水價(jià)分別進(jìn)行了規(guī)定。
前者規(guī)定的是容量水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)；后者規(guī)定的是基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)。隨著近幾年中國(guó)水資源管理體制改革及水務(wù)一體化逐步實(shí)施，城市自來(lái)水和水利工程供水逐步實(shí)行統(tǒng)一管理，兩者之間的界限正在越來(lái)越模糊。
問(wèn)題在于，《條例》規(guī)定的兩部制水價(jià)，采納的標(biāo)準(zhǔn)是《城市供水價(jià)格管理辦法》，它重點(diǎn)考慮的是城市供水工程的特點(diǎn)，即工程在建設(shè)時(shí)大多使用了銀行貸款，需還本付息，在確定價(jià)格時(shí)主要考慮還本付息，因此在容量水價(jià)中計(jì)入了貸款利息。
這種標(biāo)準(zhǔn)可能造成的問(wèn)題是：其容量費(fèi)用能滿足貸款還本付息的要求，但工程的基本運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用卻難以得到保障。
相較之下，《水利工程供水價(jià)格管理辦法》則主要考慮已建廠水利工程的特點(diǎn)，基本水價(jià)的制定更側(cè)重于保證工程正常的運(yùn)行維護(hù)，但與此同時(shí)，因以往水利工程使用貸款較少，大多沒有還貸任務(wù)，則還本付息的費(fèi)用將難以得到有效保障。
“由于兩個(gè)辦法規(guī)定的兩部制水價(jià)制度所采用的名稱不一樣，成本分?jǐn)們?nèi)容不盡相同，因此給理論界和實(shí)際政策執(zhí)行帶來(lái)了很大的困擾。”南水北調(diào)辦的一位相關(guān)研究人員說(shuō)。
如何結(jié)合二者形成新的適合南水北調(diào)工程的兩部制水價(jià)，仍是問(wèn)題。
成本>價(jià)格？
即使兩部制水價(jià)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)得以確定，仍只是最終水價(jià)確定的第一步。
因南水北調(diào)工程按不同的范圍進(jìn)行管理，所以會(huì)產(chǎn)生三個(gè)級(jí)別的水價(jià)：
1.總干渠至各省市分水口門水價(jià)（即兩部制水價(jià)的計(jì)算范疇）；
2.各省市支干渠到自來(lái)水廠或斗渠口的水價(jià)，在分水口門水價(jià)的基礎(chǔ)上，受水區(qū)用水戶的水價(jià)還要考慮分水口門至自來(lái)水廠的配套工程、城市自來(lái)水廠及配水管網(wǎng)、污水收集與處理等環(huán)節(jié)的成本；
3.在上述基礎(chǔ)上，加上利潤(rùn)，形成用戶水價(jià)。
因相關(guān)部門一直未曾公布水價(jià)成本的準(zhǔn)確構(gòu)成及計(jì)算方法，有關(guān)南水北調(diào)入戶水價(jià)將高達(dá)8元到10元的說(shuō)法，一直未曾消停。
對(duì)此，南水北調(diào)辦曾多次辟謠，并組織專家座談，集中討論成本下降空間以及輸送可行性等關(guān)鍵問(wèn)題。
而被國(guó)務(wù)院定為南水北調(diào)工程后期運(yùn)營(yíng)主管部門的水利部，也曾組織過(guò)山東、江蘇兩省的相關(guān)部門一起核算水價(jià)。但經(jīng)多次協(xié)調(diào)，水價(jià)問(wèn)題仍難以達(dá)成一致。
上述一系列調(diào)查及研究，結(jié)果并未公布。
在分析相關(guān)情況時(shí)，水利部發(fā)展研究中心副主任黃河告訴《財(cái)經(jīng)》記者，實(shí)際上，中國(guó)的水價(jià)制定，其實(shí)早有一套成熟的計(jì)算方法，雖然復(fù)雜，但相關(guān)數(shù)據(jù)確定后，水價(jià)的計(jì)算其實(shí)有章可循。
但目前到底相關(guān)數(shù)據(jù)如何取舍，各方一直難以達(dá)成共識(shí)。就《財(cái)經(jīng)》記者所了解的情況來(lái)看，主要分歧有兩點(diǎn)，即自然條件及經(jīng)濟(jì)政策。前者主要影響工程固定資產(chǎn)投資和年運(yùn)行費(fèi)；后者包括投資政策（是撥款還是貸款？貸款多少？年利率多少？?jī)斶€期多長(zhǎng)？）和利潤(rùn)、稅收政策等方面的取舍。
按照學(xué)界的一般觀點(diǎn)，外界的種種“高價(jià)論”，在上述取舍皆采取偏重市場(chǎng)性、以成本定價(jià)方式的基礎(chǔ)上，到最終用戶水價(jià)時(shí)，的確可能出現(xiàn)。
作為“十一五”期間國(guó)家科技支持計(jì)劃重大項(xiàng)目，中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水資源所工程師秦長(zhǎng)海也曾對(duì)投資標(biāo)準(zhǔn)提高后的水價(jià)進(jìn)行過(guò)測(cè)算。
他選擇了偏重于公益性的標(biāo)準(zhǔn)：南水北調(diào)基金形成固定資產(chǎn)折舊不計(jì)入供水費(fèi)用，其維護(hù)費(fèi)用則計(jì)入供水費(fèi)用中；中央預(yù)算撥款和銀行貸款全部計(jì)入供水費(fèi)用；配套工程成本計(jì)入水價(jià)。
最終結(jié)果為：東線工程中德州市的主體工程水價(jià)最高，為1.92元/立方米；中線工程天津市的調(diào)水水價(jià)最高，達(dá)到3.03元／立方米。
以上價(jià)格是在資本金利潤(rùn)率為1％的基礎(chǔ)上計(jì)算得出的，在這個(gè)水平下，南水北調(diào)工程將承受較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如果將資本金利潤(rùn)率提高到8％，那么調(diào)水水價(jià)還將顯著提高。
從上述研究結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)：除距離水源地較近的地區(qū)外，各受水區(qū)主體工程水價(jià)要高于當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行的水資源費(fèi)，考慮配套工程成本和污水處理費(fèi)后，調(diào)水水價(jià)將高于各受水區(qū)現(xiàn)行的水價(jià)。
在此基礎(chǔ)之上，南方北調(diào)水的最終用水價(jià)格是否也要翻番？地方政府對(duì)此十分頭疼。
以山東為例：國(guó)家發(fā)改委初步測(cè)算南水北調(diào)山東段平均水價(jià)（俗稱“工程水源費(fèi)”）為1.54元/立方米，其中基本水價(jià)0.76元/立方米、計(jì)量水價(jià)0.78元/立方米。而2012年的《山東省水資源公報(bào)》顯示，2012年山東的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為：地下水0.65元/立方米、地表河庫(kù)水為0.3元/立方米，黃河水價(jià)格更低。
如果按目前南水北調(diào)測(cè)算的1.54元計(jì)算，最后山東到終端用戶的平均價(jià)格大概在6元，遠(yuǎn)高于目前山東地下水、黃河水等用水價(jià)格。
“不缺水的時(shí)候水來(lái)了，而且是高價(jià)水，地方政府的協(xié)調(diào)工作做起來(lái)就很難。”山東省南水北調(diào)工程建設(shè)管理局一位相關(guān)人士表示。
特別是在當(dāng)?shù)厮Y源夠用的前提下，南水北調(diào)的高水價(jià)問(wèn)題，已在很大程度上影響了受水區(qū)城市的調(diào)水量。
在山東上報(bào)水利部的2014年調(diào)水計(jì)劃中，僅有濟(jì)南、棗莊、青島、濰坊、淄博五個(gè)城市上報(bào)了調(diào)水計(jì)劃，總計(jì)7750萬(wàn)立方米。
按原定規(guī)劃，這五個(gè)城市承諾多年平均調(diào)水總量應(yīng)為5.12億立方米。此外，濟(jì)寧、菏澤、濱州、東營(yíng)等八個(gè)城市原定的多年平均計(jì)劃調(diào)水量總計(jì)9.55億立方米左右，但目前均無(wú)調(diào)水安排。
類似的情況也已在江蘇出現(xiàn)。按照揚(yáng)州、淮安、宿遷等七城市上報(bào)的2014年度調(diào)水量，很可能有一部分會(huì)調(diào)入調(diào)蓄水庫(kù)，并未到達(dá)終端用戶。
并軌尋路
在受水區(qū)只把南水北調(diào)水當(dāng)做備用來(lái)水的情況下，兩部制水價(jià)想要執(zhí)行，地方必須按時(shí)足額繳納基本用水費(fèi)。
但目前的問(wèn)題在于，雖《條例》中已明確工程管理單位與受水區(qū)簽訂供水合同，約定年度供水量、供水水質(zhì)、水費(fèi)繳納時(shí)間和方式、違約責(zé)任等。但在工程管理單位尚未明確建立前提下，已有的供水協(xié)議，并不具備強(qiáng)制性。
“工程建設(shè)前并未達(dá)成廣泛的統(tǒng)一意見并通過(guò)有效方式形成協(xié)約，受水區(qū)也就不愿意承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。”一位相關(guān)研究人員對(duì)此指出。
除因不缺水而棄用調(diào)水之外，如何保證缺水的地區(qū)不因調(diào)水價(jià)高而棄用，亦是不得不考慮的問(wèn)題。
以北京為例，其設(shè)計(jì)的水資源聯(lián)合調(diào)度原則是優(yōu)先使用調(diào)水，適當(dāng)補(bǔ)充當(dāng)?shù)氐乇硭刂崎_采地下水。但從供水成本分析，用戶希望的用水優(yōu)先順序與水資源調(diào)度原則恰恰相反，如果沒有政府的大力支持，南水將很難進(jìn)入當(dāng)?shù)厮袌?chǎng)，也就無(wú)法把地下水和生態(tài)水資源置換出來(lái)。
2014年5月1日，北京開始實(shí)施居民新水價(jià)。居民水價(jià)每噸由4元漲到5元，并按用水量實(shí)行階梯水價(jià)。非居民用水統(tǒng)一調(diào)整到8.15元，分兩步實(shí)施。自5月1日起，水價(jià)調(diào)整為7.15元，自明年1月1日起，調(diào)整為8.15元。特殊行業(yè)用水價(jià)格大幅度提高，每立方米達(dá)160元。
調(diào)價(jià)之后，北京最新的水資源費(fèi)為1.57元/立方米。而根據(jù)多年前《南水北調(diào)中線一期工程項(xiàng)目可行性研究總報(bào)告》測(cè)算的北京段口門水價(jià)，則在2.023元－2.324元/立方米。
對(duì)于自來(lái)水廠來(lái)說(shuō)，按照現(xiàn)行的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，愿意接收調(diào)水工程水源的前提條件是口門水價(jià)不高于當(dāng)?shù)厮Y源費(fèi)，否則會(huì)直接影響水廠供水利潤(rùn)。目前的差額，顯然不利于提高自來(lái)水廠的積極性。
面對(duì)這種情況，山東等地有相關(guān)官員建議，因南水北調(diào)作為國(guó)家戰(zhàn)略性及公益性工程，所以基本水價(jià)應(yīng)由中央、省、地方共同承擔(dān)，終端用戶只承擔(dān)計(jì)量水價(jià)的費(fèi)用。此外，在調(diào)水緩沖期內(nèi)，應(yīng)實(shí)行水價(jià)優(yōu)惠措施。
黃河則認(rèn)為，南水北調(diào)的調(diào)水成本遠(yuǎn)高于受水區(qū)開發(fā)當(dāng)?shù)厮Y源的成本，如果水資源費(fèi)在水價(jià)中比重太低，甚至只體現(xiàn)工程價(jià)，講究“實(shí)惠”的使用者，勢(shì)必繼續(xù)掠奪式開發(fā)當(dāng)?shù)厮矗挥帽闭{(diào)的江水。
就可能出現(xiàn)的水價(jià)倒掛，《條例》提出了兩條原則性解決方案：首先，深化南水北調(diào)受水區(qū)水價(jià)改革，調(diào)整水價(jià)。按照水價(jià)構(gòu)成理論全面征收水資源費(fèi)、供水工程成本、環(huán)境成本。運(yùn)用價(jià)格這個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿，把水價(jià)提高到或超過(guò)外調(diào)水的水平。
其次，推行區(qū)域綜合水價(jià)。將成本較高的外調(diào)水納入統(tǒng)一核算，按照一種合理的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行全市自來(lái)水的同價(jià)和各自來(lái)水用戶取用各種水源的同質(zhì)同價(jià)，可以相對(duì)降低最終水價(jià)的成本。
在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，因地方政府大多要考慮當(dāng)?shù)鼐用竦膬r(jià)格接受水平，這兩條以市場(chǎng)化成本方式為標(biāo)準(zhǔn)的方案是否能夠落實(shí)，目前仍無(wú)法確定。
根據(jù)2001年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《21世紀(jì)初期（2001-2005年）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》，到2005年時(shí)，北京基本水價(jià)就要達(dá)到每立方米6元。
調(diào)價(jià)之后，北京的基本居民水價(jià)，依然只有5元。即使如此，這已經(jīng)算是一個(gè)較為積極的案例。
受經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素影響，到南水北調(diào)來(lái)水后，河北的水價(jià)協(xié)調(diào)壓力非常大。因該省的水資源費(fèi)收取一直處于標(biāo)準(zhǔn)較低，少收甚至不收的狀態(tài)。
“如何協(xié)調(diào)口門水價(jià)和當(dāng)?shù)厮畠r(jià)之間的差額，情況非常不容樂觀。”黃河說(shuō)。
為避免受水區(qū)可能出現(xiàn)的因調(diào)水價(jià)格高繼續(xù)超采地下水，《條例》亦給出了相應(yīng)規(guī)定：受水區(qū)內(nèi)地下水超采區(qū)禁止新增地下水取用水量；具備水源替代條件的地下水超采區(qū)，應(yīng)當(dāng)劃定為地下水禁采區(qū)；禁止新增開采深層承壓水。
“要保證南水北調(diào)工程發(fā)揮效益，首先是強(qiáng)令地下水封井，還得要求外調(diào)水的百分之幾應(yīng)優(yōu)先用完，”中國(guó)工程院院士王浩表示，現(xiàn)在沒有這種比例的規(guī)定，也就沒有壓力，但很快就會(huì)出臺(tái)相關(guān)政令。
目前水利部也正在進(jìn)行南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采的總體方案編制工作，擬報(bào)送國(guó)務(wù)院審批后實(shí)施。
“簡(jiǎn)而言之，最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施以后，對(duì)南水北調(diào)受水區(qū)的用水方式也有非常具體的目標(biāo)管理制度。它們的任何用水，都要符合‘三條紅線’原則。”水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院副院長(zhǎng)李原園說(shuō)。
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