依法治國成為即將召開的黨的十八屆四中全會的主題，建設(shè)法治政府也是依法治國的要義之一。黨的十八大以來，各級環(huán)境保護行政主管部門在簡政放權(quán)、信息公開等方面作出了積極努力，然而，受環(huán)境法律法規(guī)尚不完善、基層執(zhí)法者水平經(jīng)驗參差不齊等影響，許多地方環(huán)境行政執(zhí)法還存在著不少問題。有的職能部門審批把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)法力度不夠、督查落實不力，特別是執(zhí)法程序、處罰程序不規(guī)范甚至違法，導(dǎo)致行政處罰不公開、不公平、不公正，降低了環(huán)境管理效果和政府的公信力。
針對上述問題，江蘇省南京市環(huán)保局經(jīng)過3年研發(fā)，建立了環(huán)保行政處罰裁量輔助決策系統(tǒng)（以下簡稱“輔助決策系統(tǒng)”）。經(jīng)過5年全市范圍的實踐，初步解決了過去長期困擾環(huán)境行政執(zhí)法的難題，不僅規(guī)范了執(zhí)法程序，同時促進了處罰的合理化、標(biāo)準(zhǔn)化，大大提高了執(zhí)法效率，有力推進了地方政府部門依法行政和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。
困擾
執(zhí)法難、處罰難、缺乏程序有法難依
有法學(xué)專家做過統(tǒng)計，從1979年至今，我國制定的與環(huán)境資源保護相關(guān)的法律有30多部，行政法規(guī)有60多部，部門規(guī)章有600多部，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有1000多部。與其他國家甚至發(fā)達國家相比，我國的環(huán)境法律和標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不可謂不多。然而，這些法律法規(guī)似乎面面俱到，兼具廣泛性和全面性，但在實踐中，卻很難從“完善的環(huán)保法律”中找到解決具體問題的條文。
以限期治理制度為例，有關(guān)法律明確規(guī)定，要對污染嚴(yán)重的企業(yè)實行限期治理。但是，“污染嚴(yán)重”如何定量表述？誰的認定具有權(quán)威性？類似的問題，法律上并沒有細化。
同樣，新修訂的《環(huán)境保護法》首次明確了環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的法律地位，并賦予環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)現(xiàn)場檢查權(quán)，對于履職缺位和不到位的官員，規(guī)定了處罰措施。但是，令基層執(zhí)法人員感到困惑的是：現(xiàn)場檢查怎么查？查到什么程度算盡職？
根據(jù)《環(huán)境監(jiān)察辦法》第六條規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)現(xiàn)場檢查主要包括現(xiàn)場監(jiān)督檢查污染源的污染物排放情況、污染防治設(shè)施運行情況、環(huán)境保護行政許可執(zhí)行情況、建設(shè)項目環(huán)境保護法律法規(guī)的執(zhí)行情況等。原南京市環(huán)境監(jiān)察支隊支隊長王達浩表示：“具體到實踐中，執(zhí)法人員到底該怎樣描述污染物的排放情況？是否要考慮排放濃度、排放總量、超標(biāo)排放因子的數(shù)量和性質(zhì)、排放去向等條件？作出處罰決定時如何定義每個污染要素的權(quán)重？污染情節(jié)的嚴(yán)重程度該分為幾檔？分別對應(yīng)什么處罰金額？這些不確定性導(dǎo)致對違法行為的認定全憑個人做主、經(jīng)驗判斷，處罰裁量就靠估算。”
采訪中有企業(yè)和公眾反映，在涉及因環(huán)境問題而被查處的案件中，大部分執(zhí)法人員不重視執(zhí)法程序，輕視過程，片面強調(diào)處罰結(jié)果，簡化執(zhí)法程序，起不到教育警示的作用，有以罰代管、亂處罰、亂收費之嫌。有企業(yè)對處罰結(jié)果表示不滿，認為同案不同罰，甚至重責(zé)輕罰、輕責(zé)重罰。而環(huán)境執(zhí)法人員則認為，行政執(zhí)法和處罰問題多、效果欠、評價差，并不是環(huán)保部門主觀不作為、亂作為，而是無章可循、無規(guī)可依，針對執(zhí)法程序和處罰金額也的確拿不出具有說服力的依據(jù)。
目前，環(huán)保法律法規(guī)中設(shè)置的環(huán)保行政處罰實施方式至少有37項之多，還規(guī)定了移送公安、檢察機關(guān)的法律要求，而處罰金額的自由裁量幅度則更大。法律規(guī)定了處罰上限和下限的，最低的是100元以上1000元以下，最高的是10萬元以上100萬元以下；法律只規(guī)定了上限的，最低的是200元以下，最高的是20萬元以下；罰款倍數(shù)最低1倍，最高5倍；罰款比例最低的是10%以下，最高的是50%以下。比如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的行政處罰自由裁量幅度多為“5萬元到20萬元”，修訂后的《水污染防治法》則將行政處罰裁量的浮動處罰限額增至“應(yīng)繳納排污費數(shù)額兩倍以上五倍以下”。如此寬泛的自由裁量空間，卻對應(yīng)著比較概括、模糊的處罰條款，如“根據(jù)不同情節(jié)”、“根據(jù)所造成的危害后果給予處罰”等。可見，如果對環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)沒有具體程序來規(guī)范的話，對近似的環(huán)境污染當(dāng)事人的處罰結(jié)果可能相差數(shù)十倍之多，處罰結(jié)果的偏差將構(gòu)成極具隱蔽性的不公平。
南京市環(huán)保局政策法規(guī)處處長石勇認為，程序制度的缺失導(dǎo)致行政處罰權(quán)成為行政機關(guān)腐敗的“高發(fā)區(qū)”、影響環(huán)境管理的“重災(zāi)區(qū)”，只有完備的程序制度才可以確保決策的理性和行為結(jié)果的公正。
破局
用規(guī)范程序增強法律制度的科學(xué)性、合理性和可操作性
“一個完善的程序制度，應(yīng)該明確環(huán)保部門該做什么、能做什么、怎么去做，表現(xiàn)在職能部門的相互關(guān)系、政府部門與公民相互之間關(guān)系的有條不紊、秩序井然，凡事都有章法、規(guī)矩，辦事有程序，任何人都可以基于程序制度對自己的行為后果作出準(zhǔn)確的預(yù)判。在實際執(zhí)法工作中的每一個人都能看得到、摸得著‘法治’。”主持研發(fā)輔助決策系統(tǒng)的南京市環(huán)保局巡視員葉曦露說：“大多數(shù)人理解的裁量，是在全部調(diào)查取證完成以后進行的，但這套系統(tǒng)的功能卻沒有局限于此，系統(tǒng)研發(fā)的主旨是要對執(zhí)法和處罰進行全過程控制。從案源管理開始，我們要求各業(yè)務(wù)部門將現(xiàn)場管理和執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法、違規(guī)問題及時錄入系統(tǒng)，再根據(jù)調(diào)查情況，按照依法查辦、限期整改、移送、撤案4種情形實現(xiàn)程序化流轉(zhuǎn)。”
記者跟隨南京市環(huán)境監(jiān)察總隊參與了一次執(zhí)法行動。出發(fā)前，執(zhí)法人員習(xí)慣性地打開電腦，登錄市環(huán)保局的輔助決策系統(tǒng)，查看系統(tǒng)自動提示的任務(wù)內(nèi)容，調(diào)閱企業(yè)的基本情況和歷史資料，同時記錄行使相關(guān)處罰權(quán)時需要輸入的各項裁量因子，確保在現(xiàn)場取證時無一遺漏。
來到上海梅山鋼鐵股份有限公司，南京市環(huán)境監(jiān)察總隊監(jiān)察一科的孫楠按照系統(tǒng)要求的步驟，一一查驗了污染防治設(shè)施運行情況，以表單的形式記錄了燒結(jié)機的脫硫除塵效果，把煙氣的二氧化硫、氮氧化物及粉塵濃度連同拍攝到的照片和現(xiàn)場筆錄等一起錄入系統(tǒng)，整個過程一絲不茍、井井有條。
他向記者介紹說，如今現(xiàn)場執(zhí)法人員在案件調(diào)查階段的工作方式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，不再茫然無措或者主觀臆斷，完全以裁量因子為引導(dǎo)，進行有針對性的調(diào)查，更加關(guān)注程序規(guī)范，使調(diào)查取證質(zhì)量有了明顯提高，證據(jù)更有說服力。
“沒上系統(tǒng)前，有些經(jīng)驗不足的執(zhí)法人員可能只調(diào)查了違法行為的某些部分。可以說，只要認定有排污行為，就可以憑估算進行處罰。一旦企業(yè)不服或者提出申訴，甚至找關(guān)系、說情，就拿不出有力憑證。但現(xiàn)在，進入調(diào)查、取證環(huán)節(jié)時，系統(tǒng)已經(jīng)把需要調(diào)查的情況予以‘窮舉設(shè)定’。不對這些設(shè)定予以調(diào)查勾選，執(zhí)法人員就沒法進入下一環(huán)節(jié)。”南京市環(huán)境監(jiān)察總隊政委王國平說，“在輔助決策系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，我們又采用了移動執(zhí)法系統(tǒng)。全市大大小小企業(yè)的基本情況都被錄入計算機，建立了一企一檔的資料庫。因此，針對不同類型、不同企業(yè)的執(zhí)法都有相應(yīng)的表單，無論是例行檢查還是違法舉報，每一個環(huán)節(jié)的程序都被明確下來，從一進門的GPS自動定位到筆錄要問的問題，從取證的順序到查處的步驟，執(zhí)法人員只需要調(diào)取表單，按照程序做選擇題、判斷題即可。”
王國平表示，基層執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，“半路出家”者居多，這是基層環(huán)境執(zhí)法隊伍不容忽視的現(xiàn)狀。通過計算機系統(tǒng)，將執(zhí)法程序、調(diào)查和取證的步驟、內(nèi)容、要求予以強制性規(guī)范，不僅促使環(huán)境行政處罰程序化、合理化，同時也大幅提高了執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平。而執(zhí)法過程、處罰決定的每一個細節(jié)都在輔助決策系統(tǒng)中留有痕跡，不僅方便查閱，同時也為干部的“盡職免責(zé)”提供了依據(jù)，更實現(xiàn)了行政權(quán)力在陽光下運行。
上海梅山鋼鐵股份有限公司能源環(huán)保部副部長戴昌德在接受采訪時表示：“盡管在輔助決策系統(tǒng)運行后，企業(yè)被處罰的金額比過去更多了，但反而沒了人情罰、協(xié)商罰。2012年初，公司由于處在工藝改造階段還未上脫硝設(shè)備，氮氧化物排放超標(biāo)被處罰了，我找到市環(huán)保局了解情況。監(jiān)察人員展示了在線監(jiān)控數(shù)據(jù)和系統(tǒng)計算出的處罰依據(jù)，拿出標(biāo)準(zhǔn)和修訂后的《大氣污染防治法》法條說理，讓我自己也可以使用這一系統(tǒng)對違法行為、違法后果等裁量因子進行相應(yīng)勾選，系統(tǒng)即可自動生成適用的法律規(guī)定、處罰種類和處罰結(jié)果。‘法治’就是誰來操作都是一樣，‘人治’就是過去的領(lǐng)導(dǎo)一句話、一支筆。環(huán)保部門依法辦事，行政處罰有章可循，企業(yè)再難存僥幸心理。”
他向記者坦言，罰多罰少不是最重要的，只要公平、公正，不徇私舞弊、不厚此薄彼，一碗水端平，人人心服口服。
可見，程序的公正、合理是法治的內(nèi)在本質(zhì)，如果有可能的話，公眾寧可選擇通過公正的程序?qū)嵤┮豁棁?yán)苛的實體法，也不愿意選擇通過不公正的程序?qū)嵤┮豁椵^為寬容的實體法。
推廣
模糊規(guī)定明確化、寬泛幅度具體化、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)客觀化
2011年~2013年的3年間，南京市環(huán)保局運用輔助決策系統(tǒng)分別查處各類環(huán)境違法案件232件、312件和342件，處罰金額分別達到801萬元、1547萬元和1662萬元，形成了從嚴(yán)執(zhí)法、程序公正的態(tài)勢。
面對千變?nèi)f化的環(huán)境違法事實，如何做到行政處罰公正合理？如何保證計算機的裁量結(jié)果與違法事實性質(zhì)、情節(jié)和后果相當(dāng)？
南京市環(huán)科院院長李文青解釋說，按照“模糊規(guī)定明確化、寬泛幅度具體化、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)客觀化”的思路，南京市環(huán)保局組織一線執(zhí)法人員全面梳理了98部涉及環(huán)保的法律法規(guī)和地方規(guī)章、部門規(guī)章，按照一個違法行為對應(yīng)一項行政處罰權(quán)力、一項行政處罰權(quán)力對應(yīng)一條或多條相關(guān)法律法規(guī)的原則，明確了環(huán)保部門的“權(quán)力清單”。而后，從違法行為和違法后果兩個角度剖析環(huán)保行政處罰裁量涉及的違法事實，將污染源形成歷史、侵害對象、違法時間地點、違法方式手段、違法危害程度、違法次數(shù)前科、違法的目的動機及主觀態(tài)度、違法條件能力等8個方面的主客觀行為和后果作為裁量的基本因素，依次設(shè)定處罰等級，相當(dāng)于將違法事實拆分成若干個不同權(quán)重的子行為、子后果。而執(zhí)法人員通過選擇子行為、子后果，就可交叉得出某一違法事實的“嚴(yán)重程度”，這個“嚴(yán)重程度”即與處罰力度、處罰金額相對應(yīng)。為了進一步增強行政處罰的公平性，輔助決策系統(tǒng)還考慮了地區(qū)差異、違法記錄、經(jīng)濟承受能力、補救改正情況等因素，對違法事實的“嚴(yán)重程度”加以修正，從而使處罰力度更合情合理。
記者進行了實地操作，發(fā)現(xiàn)輔助決策系統(tǒng)不僅操作簡單，使行政處罰快捷、規(guī)范、統(tǒng)一，避免了“推估法”帶來的“同案不同罰”問題，而且包括案件前期調(diào)查環(huán)節(jié)在內(nèi)的每個程序，均較以前更充分、細致和規(guī)范。采用輔助決策系統(tǒng)得出的結(jié)果也被寫進行政處罰使用的說理式文書，一并告知當(dāng)事人，清清楚楚、入情入理地向當(dāng)事人解釋了為什么罰、如何罰、憑什么罰、罰了什么、怎么改、改了怎么樣的全過程。
環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局局長鄒首民在評價這一項目時說：“輔助決策系統(tǒng)值得在總結(jié)試運行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在環(huán)保系統(tǒng)更大范圍內(nèi)進行試點和推廣應(yīng)用。”
據(jù)了解，南京市環(huán)保局自主研發(fā)的輔助決策系統(tǒng)已被全國不同地區(qū)的各級環(huán)保部門共23家推廣應(yīng)用，特別是重慶市渝北區(qū)環(huán)保局、甘肅省環(huán)保廳等通過與自身實際相結(jié)合，成功實現(xiàn)了本地化。
2012年3月28日，時任重慶市環(huán)保局局長的曹光輝、渝北區(qū)人民政府區(qū)長黃玉林帶領(lǐng)渝北區(qū)環(huán)保局執(zhí)法人員，對某涂料有限公司進行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)其污水排口所排廢水異常。經(jīng)委托重慶市渝北區(qū)環(huán)境監(jiān)測站對其外排廢水進行檢測，其化學(xué)需氧量濃度為665mg/L，超過《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB8978-1996）表4中三級排放標(biāo)準(zhǔn)，違反了《重慶市環(huán)境保護條例》第一百零一條的規(guī)定。
經(jīng)渝北區(qū)環(huán)保局執(zhí)法人員調(diào)查取證，并將違法行為錄入系統(tǒng)裁量依據(jù)：（1）行為地點：非飲用水水源保護區(qū)，情節(jié)一般；（2）污染水體：Ⅳ類，情節(jié)較重；（3）行為特征：超許可總量排放，情節(jié)嚴(yán)重；（4）日排放量：20噸以上，情節(jié)特別嚴(yán)重；（5）排口性質(zhì)：工業(yè)廢水，情節(jié)嚴(yán)重；（6）其他主要污染物超濃度：5%以上，不足30%，后果一般；（7） 超總量：5%以上，不足10%，后果較重；（8）超標(biāo)排放因子數(shù)量：1種，后果較重；（9）超標(biāo)排放因子種類：第二類污染物，后果較重；（10）日排放量：20噸以上，后果特別嚴(yán)重；（11）排放去向：排入集中式污水處理設(shè)施，后果輕微。裁量結(jié)論：違法行為情節(jié)特別嚴(yán)重，后果特別嚴(yán)重；責(zé)令停止排污，處罰款人民幣83900元整。經(jīng)局集體討論研究，最終決定處罰這家單位80000元整。2012年4月9日，重慶市渝北區(qū)環(huán)保局向這家單位發(fā)出行政處罰決定書。
重慶市渝北區(qū)環(huán)保局有關(guān)負責(zé)人表示，運用了輔助決策系統(tǒng)，從發(fā)現(xiàn)違法行為到實施處罰再到發(fā)出決定書僅10天左右時間，證據(jù)確鑿、依據(jù)充分、程序公正，執(zhí)法效率大大提高，處罰結(jié)果更加公平、公正、合理，被處罰單位的當(dāng)事人心服口服，表示不再申請復(fù)議和提起訴訟。
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