戴星翼
《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）已于今年正式頒布。“水十條”立意的戰略高度，擬動員的資源之廣泛，思路的嚴密、系統，措施之果斷、有力，是我國環境保護史上罕見的。但這也說明我國水環境形勢復雜和治理之艱難。人類社會、經濟、生活中的問題越大，水環境的治理難度也就越大。以此審視“水十條”的落實，以下難點值得我們關注。
我們需要一支專業化管理大軍
我國工業呈現分布散、規模小、技術工藝水平低的散、小、低特點。這就意味著，同樣控制工業污染，與國外相比，我國需要投入更多的人力和資金。“水十條”明確要求，“所有排污單位必須依法實現全面達標排放。逐一排查工業企業排污情況，達標企業應采取措施確保穩定達標”。這實際上提出了3個要求：一是所有企業達標排放的目標；二是對工業污染的信息收集；三是污染控制的常態化。
這些要求是針對企業的，事實上也是環保等職能部門的責任。我們不能將污染控制的希望完全寄托于企業的環境良知。離開政府的有效監管，總會有一些企業試圖通過免費排污以轉嫁生產成本。尤其是近年來我國大多數行業陷入產能過剩困境，導致地區和企業之間往往通過價格戰來謀圖生存空間，以至于企業利潤變得微薄。在此背景下，企業污染控制的動力會進一步弱化。因此，成功控制工業污染的希望，只能更多地寄望于各級政府及其職能部門。
以我國工業企業散、小、低之現狀，以“水十條”要求之嚴格，環保部門的監管能力顯然存在重大缺口。與“水十條”要求達到的高度相比，其現有監管能力遠遠不夠。
完善、系統的環境數據采集和嚴格監管是“水十條”落地的前提，需要大量人力、物力的投入以及進行相關制度建設。對于大型重點污染企業，應該派駐專員；對于中小企業或園區，應該建立巡視制度，并在縣和鎮配備足夠力量；在技術手段上，可以發展在線監測和自動取樣化驗系統。也可以在政府監管下，吸收環保NGO乃至環境服務類企業進入，提供數據采集和檢測服務。但是，無論怎樣組成這一體系，對污染單位全覆蓋和監管常態化是最基本要求。
追求水環境改善的現代治理結構
“水十條”是國家行動計劃，其特點：一是政府推動，很多工作由國家各部委牽頭，而且明確規定地方政府是實施主體；二是注重可操作性，明確到了技術路線和具體措施。但是，大量任務不是政府單打獨斗能夠完成的，應充分調動市場和社會機制參與其中。應以政府為主導，謀求合理的制度架構，形成政府、市場與
社會的伙伴關系。由政府掌舵、社會劃槳，大家共同來應對環境挑戰。
要形成有效的現代治理結構，最為基礎的條件是有效的法治。只有在有效的法治中，政府、市場和社會才能夠認識各自的行為邊界，發揮應有的作用，角色互補，到位而不錯位。首先要建立法律的無上地位。要實現這一目標，法律體系自身的完善是前提條件。“水十條”要求加強相關法律法規和標準的修訂完善工作，是十分必要的。要刪除或修改已落后、不能適應社會經濟生活的那些內容，要細化過于粗放的內容。此外，水環境治理的相關法規還有兩個問題應該引起關注。其一，注意相關規定的執行成本。若執行代價過高，導致規定形同虛設，結果會損害法律的權威性。其二，所謂部門法導致的相互矛盾并因此導致不一致和低效。雖然地方層面上為此存在協調機制和聯合執法，但是經驗表明，這種協調的成本甚高而效率甚低，無法保證常態化執法。
水環境問題通常更具有區域性，尤其是那些較小的污染源，受到直接損害的群體往往同在一個社區。各國經驗也表明，居民的環境權是環境保護中公眾參與的核心。綜合上述因素，水環境治理架構中的“社會”應該以社區環保機制為基礎。具體地說，在農村，應將環境治理的社會機制落實到村一級。在城市，應落實于居民區和居民小區。結合村民和居民自治，村民委員會、居民委員會和業主委員會可以成為維護群眾環境權益、組織人們參與水環境保護的基本社區機制。這3個有著堅實法律基礎的基層組織代表城鄉居民的環境權益，顯然更有能力向政府和企業反映群眾的意愿。
筆者建議，相關法律應做出明確規定，承認這些組織有權利代表所在社區，通過法律途徑捍衛居民環境權益的資格。由于村委會和居委會組織法的存在，做到這一點并無法律障礙。在此基礎上，可以將環保公眾參與與老百姓普遍關心的其他活動，如新農村建設、綠色小區等融合，形成健全的社區環境保護機制。
為了保護家園，必須參與到環保之中，公眾只有意識到這一點，參與才會擁有持久的動力。環境公益組織可以起到幫助者的作用。未來，當居民起訴污染企業時，法律上的舉證責任倒置制度是必要的。雖然由此會對企業產生沉重壓力，但最終將推動企業向園區集中，推動污染源與居民區分離，從而對水環境治理有利。
“水十條”中對利用市場機制的闡述主要集中在稅費、水價、PPP、信貸等方面。通過與水質、水量相關的稅收和收費，力求讓水價發出稀缺性信號，從而使企業和消費者產生節水動機，并且拓寬節水的產業化空間。而PPP和綠色信貸等則致力于為水環境治理引入投資。雖然這些措施在國際上常見，也在我國有了較長時間的實踐，但還需要克服一些難點。例如，提高水價在任何國家都是政治問題，中低收入人群在總人口中比重較高時尤其如此。在鼓勵社會資本加大水環境保護投入方面，核心問題是政府如何設計出既不損害公共利益，又對社會資本有著足夠吸引力的特許經營盈利模式來。
“水十條”規定的措施中，應該有市場機制發揮作用的空間。諸如測土配方施肥技術的普及，或對大樓和企業工藝進行節水技術改造，都不能通過政府單打獨斗來實現。國內已經有以合同管理模式開展節水改造并取得成功的環境服務類企業出現，這代表了一種趨勢。類似的市場空間需要政府通過制度創新來加以開拓。另一方面，為了激發企業轉向環境友好，創造盡可能公平的市場最重要。讓那些試圖通過污染轉移成本的企業沒有好日子過，讓那些注重節水減排的企業獲得競爭優勢，這應該是水環境保護最需要的市場機制。
協調水環境保護與其他發展目標的關系
一個社會的目標總是多元的，而且與目標相比，可以獲得的資源總是不足的。同時，各種目標及其計劃之間也不總是相容的，會存在矛盾乃至沖突。“水十條”在其落實中也會遇到類似矛盾，存在多元目標間的協調要求。
最為簡單的矛盾是提高水處理標準與節能的關系。根據“水十條”要求，我國大部分污水處理廠應該升級，由此會顯著增加水處理能耗。這一矛盾該如何處理，可以從許多方面想辦法。改善工藝設計，強化運行環節中的節能管理等，可以在一定程度上緩解這一矛盾。當前城市化進程中形成的許多新城、新區，由于規模過大，會導致漫長的成熟期。也就是說，一個新區可能在十年乃至更長時間內人口不足，導致與之配套的污水處理廠產能過剩，造成“大馬拉小車”局面。為規避這一問題，需要在城市層面上對污水處理系統進行整合。
水與地的矛盾則要復雜得多。“水十條”提出以水定地的方針，甚至提出在缺水地區試行退地減水。問題在于，我國水資源和土地資源的分布高度不一致。降水充沛的南方以山地為主，干旱的西北地區卻擁有廣闊土地。隨著農村空心化和勞動力價格提升，南方廣大山區的梯田正在遭到農民拋棄。因其難以實現機械化和省力化，這一趨勢難以避免。結合城鎮化，尤其是各大城市群擴張對中東部平原地區的侵占，我國農業的未來也許會更多地依賴干旱的西北部。
面對復雜局面，應有的選擇不是非此即彼，而是致力于“水十條”的落實和耕地保護都能夠實現。從技術上看，出路是節水技術普及。節水農業技術是分等級的，從簡單的地膜覆蓋，到地膜加滴灌或滲灌，到在計算機控制下只將水分輸送至植物根部的精準灌溉，到全程管道輸水，所有技術都是成熟和可推廣的。當下，我們并不缺乏技術甚至資金，缺的是合理的制度安排。
我國經濟進入新常態，面對更為復雜的社會經濟環境，政府應將制度創新視為使命，以此釋放社會經濟領域中一切對環境保護有利的潛力，保障各項目標實現。
作者單位：復旦大學環境科學與工程系
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