潭江，五邑母親河，因污染問題，黯淡了“哺育者”的角色。26年間，“潭江模式”從受追捧到污染加重，落差背后，原因何在？
在上一輪潭江治理目標被詬病“不主動公開、缺乏公眾參與”之后，新一輪“史上最嚴考核”開始走向主動公開。
最近，江門首部實體法《江門市潭江流域水質保護條例（草案）》初審，意味著江門即將以法律的形式確定潭江的保護和治理。
史上最嚴考核，加上首部實體法，能否真正破解潭江水質難題？
回顧2000年水質較好 2002年明顯變差
自新會沿潭江溯游而上，臺山、開平、恩平三市，守著潭江卻難喝上潭江水。
翻看省環保廳1997年后公報、江門市水利局2002年后公報可見，潭江在2000年水質保持較好，但在2002年出現明顯變化，全河段二三類水質混雜，開平大橋監測斷面水質降為4—5類。2005年，新會牛勒水廠和臺山公益水廠的潭江水源地未達標。2007年，潭江開平至新會河段水質為4類以下。
2004年，江門市被國家環保總局命名為“國家環境保護模范城市”，授牌評語概括了“潭江模式”的內容和效用：針對流域面積占江門市土地總面積60%的潭江，在創模中摸索出一套適應江門社會經濟可持續發展的流域水環境管理機制。實現了從自我保護到聯合保護、從定性檢查到定量考核、從干流保護到全流域保護的轉變，成為全省率先實施流域跨界水質達標管理的地區……
江門1990年首創的“潭江模式”，被視作當時我國小流域水環境整治的好經驗好制度。但在26年實踐中，隨著實際情況的變化，“潭江模式”難再有效應對流域污染治理難題，水質開始逐步惡化，引起各界對該模式執行力度與效果的質疑。
“潭江模式”跨區聯合保護、界面達標管理、專項保護基金等措施，仍可視作一個好制度。好制度為何沒有好效果？
聚焦新一輪潭江治理重在支流
近幾年來，政府官員、專家學者在總結“潭江模式”時，一方面肯定其曾起到積極作用，另一方面也將后來的污染加劇歸因于主抓干流、忽視支流的治污模式，潭江模式’治理之下，干流不能直排污水，部分污水就通過支流，像毛細血管一樣流入干流”；從監控數據上來看，近年來潭江部分支流的惡化較為明顯，支流對干流水質影響較為明顯。
2013年6月，江門市政府批準實施新一輪潭江治理3項方案，并沒有對社會主動公開，3份《潭江流域工業農業生活污染整治工作方案》均屬“依申請公開”。這3項方案，分別由環保局（工業污染）、農業局（農業污染）、城管局（生活污染）牽頭實施，對潭江流域治理提出了時間表，并提出要求流域內各區市主要領導人擔任“河長”，治污將納入政績考核。
2014年開始，潭江整治將蓬江、江海兩區也納入范圍。當時定下的方針是“以點帶線、以線帶面整治潭江”“天沙河、麻園河、會城河、臺城河、新橋水、址山河、仙人河等14條重點河涌，要按照到2015年底實現不黑不臭的目標，制定‘一河一策’整治方案”。這些重點整治的黑臭河，目前暫無明顯改觀。
根據江門市環保局每年發布的質量公報顯示，近年來潭江上游水質穩定在Ⅱ類水質，符合地表水質量標準。但是，潭江干流中游及其支流水質下降明顯，建成區水體黑臭現象較為嚴重。
2015年7月開始，潭江流域實施“河長”責任制。從去年第三季度開始公布的水質監測數據來看，潭江流域水質不甚理想。例如市環保局公布的季度分析報告中顯示，鶴山市雅瑤河雅瑤段、新會區紫水河會城段等潭江支流水質長期處于較差水平。而最為黑臭的新會紫水河，污染狀況又明顯高于區內的會城河及民族河（新會段）。
變革“河長”面臨史上最嚴考核
江門市2015年發布的《江門市潭江流域河長責任制實施方案》中明確提到，從2016年7月起，將對未能達到水環境功能區劃水質目標要求的河流和斷面進行排名，并根據排名情況實施相應獎懲。
根據該方案，對于年度排名倒數的河長，市政府將對其進行誡勉談話、預警提示；連續兩年或三年排名倒數的河長，實行“一票否決”，建議對其工作崗位進行調整，并在兩年內不予提拔重用。年內季度排名靠后的段長，也會被發出預警提示，甚至通報批評。一年內有三個季度排后三位的段長，也將被“一票否決”。此外，根據年度水質考核結果，水質下降且年度排名靠后的河段，將暫停其流域范圍內所有水污染建設項目（減排項目除外）的環評審批，降低下一年度潭江保護專項資金分配比例。
河長制’的獎懲機制堪稱‘史上最嚴’，對每項具體整治任務都進行了分解和落實。目前，潭江流域的立法工作也在不斷推進中，這些改變都將對未來潭江流域的水污染治理起到重要作用。”市環保局相關負責人表示。
原“潭江模式”也有獎懲制度，但具體情況未公開。在“潭江模式”執行的26年里，只有“獎先進”，缺少“批后進”。新的制度能否帶來預期的治理效果，值得期待。
立法鼓勵社會資本參與保護
內含50條條款的《江門市潭江流域水質保護條例（草案）》經市人大常委會于5月30日初審，吸納合理建議后，形成《草案征求意見稿》，并于6月13日公開向社會征求意見，期限至7月13日。
在之前立法調研時，部分立法專家就呼吁，要明確相關職能部門的權責，防止因權責不清，重新陷入“九龍治水”的境地。
記者發現，在《草案征求意見稿》中增加具體了條款，更明確了環保、農業等職能部門的職責。
此外，《草案征求意見稿》以法規形式確定“河長、段長”責任制為潭江流域水質保護的基本機制之一。一方面可以將20多年有效的經驗通過法律形式固定下來；另一方面，法律規定也讓“河長、段長”責任制工作在現實工作中有據可依，為“河長、段長”責任制的順利實施提供法律保障。
《草案征求意見稿》以法律形式確定了潭江水資源保護專項資金制度，為資金順利籌集和合理利用提供法律依據和保障。市人大常委會初審時，部分市人大常委會組成人員指出，現有的潭江保護專項資金無法滿足潭江污染治理的需要，資金來源要多元化，要拓寬專項資金的來源途徑。該建議得以采納，《草案征求意見稿》增加了一條：“鼓勵社會資本、社會公益力量對潭江水質保護給予資金支持，并納入潭江水資源保護專項資金管理。”
《草案征求意見稿》明確規定，對潭江流域污染物排放量大、環境風險高、生態影響大的企業進行環境信用評價，評價結果通過公共信用平臺向社會公開。另外，征求意見稿明確提出，逐步建立和完善排污權有償使用和交易制度。
江門是農業大市，農業面源污染尤其是畜禽養殖污染成為影響潭江流域水質的重要因素之一。針對畜禽養殖污染防治，《草案征求意見稿》進行了創新性規定。為進一步規范潭江流域畜禽養殖，江門將潭江流域劃分畜禽養殖禁養區、限養區和適養區。《草案征求意見稿》規定了潭江流域限養區內不再允許畜禽養殖新增量，不得新建、改建、擴建畜禽養殖場，并對潭江流域適養區內畜禽養殖作了相應規定。
7月4日，省人大常委會法工委組織召開《江門市潭江流域水質保護條例》座談會。省人大常委會法工委、農委、環資委，省立法咨詢專家、省立法研究所及省政府有關部門負責人參加座談會，并提出修改意見。
華南環境科學研究所研究員許振成表示，目前城鎮生活污水處理廠受困于工業廢水混入問題，對此是通過立法來解決，還是通過市場運作方式、污水管網運營單位與排污單位通過合同約定來解決，值得思考、探索。針對潭江水質污染源問題，《草案征求意見稿》對農業面源污染、生活污水防治均有提及。對此，省微生物研究所副主任許玫英等表示，在征求意見稿中沒有提及水產養殖污染防治舉措，江門水產養殖規模較大，其對潭江水質沒有影響？值得認真研究。
南方日報記者 楊興樂
專家觀點
僅有“河長”還不夠公眾參與至關重要
五邑大學人事處處長、教授 劉志堅
江河水質是生態環境的重要指標和反映，也是市民關注的民生課題。5月，江門市政府頒發《江門市水污染防治行動計劃實施方案》，《江門市潭江流域水質保護條例（草案送審稿）》也進入了再次征求社會各界意見階段，彰顯政府治理水污染的決心。但江門水污染的現狀與治理效果如何，江門市環境監測中心站最近發布的潭江流域水質分析報告顯示：自2015年7月起，市監測中心站每月定期對潭江流域18個河長考核斷面、31個段長考核斷面的化學需氧量、氨氮、總磷等3大項目開展水質監測，整體水質狀況不佳，達標率不足四成，水污染防治任重道遠。
從各地的實踐看，實施“河長制”是重要制度創新之一，“河長制”不僅明確了各級地方黨政領導對環境質量負總責的要求，把地方黨政領導推到了第一責任人的位置，而且整合了各級黨委政府的執行力，彌補了早先“多頭治水”的不足，收到了較好的效果，但也存在一定的局限。
其一是“人治”問題，“河長”“段長”由所在河段的黨政主官擔任，責任落實到人，考核落實到人。但河流水污染防治是一個長期過程，而官員是流動的，“鐵打的營盤，流水的官”，這就使得考核特別是懲戒時難以落實到人。
其二是“行政”問題，“河長制”透露出一種行政權依賴，它的核心是當某地環境污染沉疴難返，一些人便開始期待地方主要領導批示或親自過問，以待問題的最終解決。但僅依靠政府之手治污顯然是不夠的。
依筆者看來，江河水污染的防治和生態環境的優化，絕不能僅靠行政權力單槍匹馬，公眾參與的民主機制建設至關重要。從大的方面講，在環保領域盡快完善公益訴訟制度，設立環境公益訴訟基金，賦予檢察機關、社會團體、個體代表國家和公眾利益，對污染破壞環境者提起公益訴訟的權力和資格，最大限度地保障群眾的環境權益，維護生態環境和諧。從小的方面講，完善環境信息公開制度，讓民眾更充分了解流域水污染及防治情況，甚至是了解“河長”“段長”們的履職情況；同時發動和鼓勵民眾和社會組織揭露污染現象，實現全民監督。
如此，天沙河、潭江的水才會更清更美。
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