上世紀90年代，我國在城市開始征收污水處理費，先是在重點流域試點，之后迅速在全國推廣。國家有關部門及時總結各地經驗，發布了一系列指導意見或通知，不斷探索完善污水處理費征收制度。通過20年的實踐，我國已建立起了較為成熟的污水處理費征收制度，有力推動和保障了污水處理事業的快速發展。截至目前，全國建成投入運營的城鎮污水處理廠超過5000座，日處理能力接近2億立方米，成為污水處理能力最大的國家。
當前，污水處理事業進入了一個新的歷史時期。黨的十九大做出了加快生態文明體制改革、建設美麗中國的戰略部署，全國生態環境保護大會吹響了推進生態文明建設、解決生態環境問題、堅決打好污染防治攻堅戰的號角。習近平總書記指出，生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。在這樣的形勢下，建立健全與生態環境保護和污染防治力度相適應的環境價格機制與政策，就成為一項極其重要的基礎性工作。污水處理是污染防治攻堅戰的重頭戲，面臨擴大能力、提質增效的雙重壓力，現有污水處理費征收政策還不能滿足污水處理工作的新要求，亟待通過創新完善，進一步推動并保障污水處理事業繼續快速發展，助力打好碧水保衛戰。
日前，國家發展改革委印發了《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》（以下簡稱《意見》），對完善污水處理收費政策作了全面部署，提出要加快構建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價格機制，推進污水處理服務費形成市場化，逐步實現城鎮污水處理費基本覆蓋服務費用。這一文件的出臺，更好地體現了污染者付費和激勵約束相結合的原則，將對推進水污染防治工作和污水處理行業發展產生重要影響。
充分認識污水處理費征收政策對水污染防治的重要性
污水處理是水污染防治的重要手段。根據2017年《中國生態環境狀況公報》，海河流域32.9%的水體斷面為劣Ⅴ類，處于重度污染狀態，喪失基本使用功能。另外，遼河流域劣Ⅴ類斷面占18.9%，黃河流域劣Ⅴ類斷面占16.1%，淮河、松花江和珠江等流域也都不同程度存在劣Ⅴ類水體。太湖、陽澄湖、南四湖、鄱陽湖、興凱湖、洞庭湖、洪湖以及鏡泊湖等湖泊處于輕度污染狀態，巢湖、淀山湖、白洋淀、洪澤湖以及仙女湖等湖泊處于中度污染狀態，而滇池、呼倫湖以及烏梁素海等湖泊則長期處于重度污染狀態。2015年啟動城市黑臭水體整治行動以來，全國共排查出2000多個黑臭水體，雖然絕大部分治理成效顯著，黑臭基本消除，但離水功能達標還有很大距離，仍然處于污染狀態。水體污染的原因有很多，但最根本的原因是大量污水未經處理直接排入水體。據統計，2017年直排入海的生活污水和工業廢水為63億立方米，直接排入地表水體的則更為普遍。因此，《水污染防治行動計劃》（“水十條”）的第一條就是“全面控制污染物排放”，要求嚴格控制工業廢水特別是工業聚集區的廢水排放，控制城鎮生活污水的排放，控制農村生活污水的排放。可以說，污水處理是水污染防治的根本，不搞好污水處理，水環境質量就難以改善，也就沒有綠水青山。
污水處理費是污水處理的重要保障。污水處理費專項用于城鎮污水處理設施建設和運行，是污水處理行業穩定的費用來源。站在全行業角度看，污水處理費征收力度與污水處理設施建設標準及運行水平明顯相關，污水處理費征收力度較大的城市，污水處理成效也更明顯。近幾年，社會資本成為污水處理設施建設的重要融資渠道，而優質社會資本方往往首先選擇污水處理費征收力度大的城市或地區，一些污水處理費征收不足的城市則難以吸引到有實力的企業，劣質非專業企業的進入，難以真正搞好污水處理。
合理制定與調整城鎮污水處理費征收標準
首先，污水處理費征收標準應覆蓋成本。《意見》明確提出，按照補償污水處理和污泥處置設施運營成本（不含污水收集和輸送管網建設運營成本）并合理盈利的原則，制定污水處理費標準。關于成本測算，有幾個關鍵點需要明確：污水處理設施運營成本應基于全成本測算，既要包括直接成本，也要包括間接成本，且成本測算應與滿足當地受納水體要求的出水水質標準相對應，不同的出水標準，成本差別也很大，《意見》特別提出，建立與污水處理標準相協調的收費機制，支持提高污水處理標準，污水處理排放標準提高至一級A或更嚴格標準的城鎮和工業園區，可相應提高污水處理費標準，這是助力深化水污染防治工作的直接體現；污泥處理處置成本包括處理成本和處置成本，成本測算應在明確處置方式的基礎上進行，不同的處置方式，處置成本不同，要求的處理程度也不同，處理成本也差別很大；工業廢水的處理成本應依據主要污染物和特征污染物的種類及濃度單獨測算，既要計算工業廢水排入城鎮污水處理廠造成的成本增加，也要考慮工業廢水的特征污染物對污泥處理處置的影響，并納入成本計算，《意見》鼓勵地方根據企業排放污水中主要污染物種類、濃度、環保信用評級等，分類分檔制定差別化收費標準，也是這一原則的體現。
其次，污水處理費征收標準應包括合理利潤。污水處理費多年來的征收實踐中，基于污水處理公共服務的屬性，一直存在著“保本經營”的做法。“熱鬧但不賺錢”是資本市場對水務行業的一般看法。新形勢下，社會對污水處理設施建設標準和運營水平的要求日益提高，污水處理成為水環境治理的最關鍵環節，污水處理費應基于“合理盈利”的原則確定征收標準。雖然污水處理費實行收支兩條線管理，污水處理企業的盈利主要取決于政府向其支付的服務費，但污水處理費按照合理盈利原則測算，既可以保證污水處理服務費成為“有源之水”，又能夠對社會資本釋放明確的信號。只有存在“合理盈利”空間，污水處理費才具有撬動投資的功能，才能吸引優質社會資本和服務商進入污水處理領域提供優質的公共服務。
另外，建立污水處理費動態調整機制。多數城市幾年調整一次污水處理費，但有的城市多年不做調整，而實際用電、藥劑以及人工等生產要素的單價一直在變化。同時，污水處理的任務也在變化，處理標準在提高，污泥處理處置的要求也在提高，政府支付的服務費應當相應提高。如果污水處理費不調整，收支缺口就會放大，財政壓力就會加重，一些地方甚至會因此影響污水處理設施的提標改造。因此，應基于生產要素價格變化和實際任務的變化，建立污水處理費動態調整機制，滿足實際需要。《意見》強調，對污水處理費要依據定期評估結果動態調整，2020年底前實現城市污水處理費標準與污水處理服務費標準大體相當，這有利于保證污水處理設施的正常運營。
處理好城鎮污水處理費征收與財政補貼之間的關系
城鎮污水處理費用來源，應堅持收費為主、公共財政補貼為輔的原則。在一定時期內，為推動行業快速發展，需要一定的公共財政補貼，但不能長期依賴公共財政，必須合理劃分收費和財政補貼的權責界線，明確哪些成本應該由財政負擔，哪些必須由污染者負擔，否則，財政狀況不佳的城市或地區，污水處理行業將無法正常發展。事實上，征收標準理應滿足行業發展的要求，為行業可持續發展奠定基礎。
公共財政對污水處理的補貼，應明確補貼范圍及優先序，體現公平。《意見》提出，污水處理費補償的成本不含污水收集和輸送管網建設運營成本，換言之，相應的成本應主要由公共財政負擔。這主要是考慮到污水收集管網的公共屬性更強，具體來說，一是考慮目前的管理模式，多數地方污水處理實行廠網分離，污水處理企業一般僅負責污水處理廠的建設和運營，管網一般由市政部門或其所屬的事業單位負責；二是從資金來源上講，目前各地均已收取城市基礎設施配套費，這部分費用中應包含排水管網等基礎設施建設資金；三是從實際可操作性來看，多數城市污水收集管網的折舊和維護成本要高于污水處理廠的運行維護成本，如果將管網成本納入污水處理費，收費標準將大幅提升，超出居民和企業的可承受能力。
此外，目前建制鎮普遍沒有開征污水處理費，但建制鎮污水集中處理已經逐步展開，亟須建立污水處理收費制度。《意見》提出，具備污水集中處理條件的建制鎮要全面建立污水處理收費制度，并同步開征污水處理費，這是補齊短板的必然要求，但考慮到開征初期的困難，特別是針對建制鎮污水處理不具有規模效應、單位成本較高等問題，以及建制鎮企業和居民的承受能力，初始標準不宜太高，在一定時期內，建制鎮污水處理應是財政補貼的一個重點。
積極探索農村污水處理收費制度
2018年中央一號文件提出了農村生態環境治理目標：到2020年，農村生態環境明顯好轉；到2035年，農村生態環境根本好轉，美麗宜居鄉村基本實現。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《農村人居環境整治三年行動方案》提出以建設美麗宜居村莊為導向，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，加快補齊農村人居環境突出短板，為如期實現全面建成小康社會目標打下堅實基礎。治理農村污水，迫在眉睫。那么，農村污水治理的資金來自哪里？農村是否需要開征污水處理費？這是當前需要認真面對的問題。
《意見》提出，要在已建成污水集中處理設施的農村地區，探索建立農戶付費制度，綜合考慮村集體經濟狀況、農戶承受能力、污水處理成本等因素，合理確定付費標準。應該說，這種政策安排既體現了加強農村生態環境保護的形勢要求，也充分考慮了當前的客觀實際。農村污水治理的資金應該主要依靠地方為主、中央補助的政府投入體系，但同時也應該探索建立農村污水處理收費制度。在農村開征污水處理費，可以作為治理資金的適當補充，更大的作用是強化村民環境衛生意識，提升村民參與人居環境整治的自覺性、積極性、主動性。另外，農村污水處理與衛生改廁緊密相關，涉及千家萬戶，沒有農民的配合參與，就不可能治理好農村污水。
建立農村污水處理收費制度是一項政策性很強的行為，應履行嚴格的公示程序，明確公示內容，提高收費透明度；應明確測算邊界，嚴禁借污水處理費之名向農民“搭車”收費；應加大宣傳力度，向農民講清政府持續投入的決心，講清適當收費的用途、目的和意義。有了廣大農民的積極參與，治理污水、建設美麗宜居鄉村就大有希望。
（作者為中國人民大學教授、環境學院副院長）
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