摘要：流域治理法律機(jī)制關(guān)注法律作用于流域治理的系統(tǒng)性、動態(tài)化過程。作為法律機(jī)制的作用對象，流域是以水為核心要素和紐帶形成的特殊空間。這一空間特質(zhì)對流域治理法律機(jī)制具有塑造作用，其具體表現(xiàn)在法律機(jī)制的維度、邊界、組織結(jié)構(gòu)和具體手段等四個(gè)方面。但是，囿于傳統(tǒng)一元空間觀下對流域的“水系空間”定位，法律機(jī)制的上述四個(gè)方面分別存在整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性、實(shí)效性問題。當(dāng)前，中外流域治理的最新發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，作為一個(gè)“社會——生態(tài)系統(tǒng)”，流域應(yīng)當(dāng)升級為多元空間觀下的“國土空間”。有鑒于此，流域治理法律機(jī)制亦需相應(yīng)地對上述四個(gè)方面加以完善，以實(shí)現(xiàn)流域治理的法治化。
關(guān)鍵詞：流域;流域治理;法律機(jī)制;空間
《法學(xué)論壇》2020年第1期(第35卷，總第187期)
目次
一、問題的提出
二、空間對流域治理法律機(jī)制的塑造
三、傳統(tǒng)空間視角下流域治理法律機(jī)制存在的問題
四、新空間視角下流域治理法律機(jī)制的完善
一、問題的提出
理論上，治理的主體不限于政府，還涉及政府主體之外的各種非政府主體。其更為強(qiáng)調(diào)政府與非政府主體之間的相互作用，去實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的行政任務(wù)或提供相應(yīng)的公共服務(wù)。相比傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理，治理顯然是更加的科學(xué)、文明、高尚、進(jìn)步。自中共十八屆三中全會將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為“全面深化改革的總目標(biāo)”以來，治理的現(xiàn)代化正在逐步深入我國社會的各個(gè)領(lǐng)域。這其中，作為人類社會生產(chǎn)生活的必要物質(zhì)支撐和載體，流域的治理關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)的大局，已成為重要的治理議題和治理領(lǐng)域。特別是，中共十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中更是明確提出：“加強(qiáng)長江、黃河等大江大河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理”。這表明，流域治理在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，被擺在了更加突出的位置。
法治既是現(xiàn)代國家最基本的治國方略，更是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基石。因此，流域治理的法治化是實(shí)現(xiàn)流域治理的題中應(yīng)有之義。但實(shí)現(xiàn)流域治理，需要通過治理體制(主體及其相互關(guān)系)的構(gòu)造、治理手段(工具)以及治理制度安排(包括正式與非正式)的運(yùn)行，取得一種最佳的組合效用。這不僅是一套靜態(tài)的制度體系，更是一個(gè)動態(tài)的系統(tǒng)性治理過程。而通常認(rèn)為，法律對于某一特定社會領(lǐng)域的調(diào)整，是通過法律規(guī)范及其集合——法律制度乃至制度體系，在主體間配置相應(yīng)的權(quán)利(力)義務(wù)來加以實(shí)現(xiàn)的。顯然，這是一種靜態(tài)的法律觀，與流域治理的動態(tài)性、過程性難以充分契合。有鑒于此，當(dāng)最初意指“機(jī)器的構(gòu)造和工作原理”的“機(jī)制”被引入法律領(lǐng)域進(jìn)而形成“法律機(jī)制”的范疇之后，就為流域治理的法治化提供了一種新的路徑。這是因?yàn)椋蓹C(jī)制不僅關(guān)注對流域治理進(jìn)行規(guī)制的法律規(guī)范，更關(guān)注法律作用于事實(shí)世界的根據(jù)、原理、程序和方法等動態(tài)化過程。它反映了人們不再滿足于靜止地、孤立地分析法律現(xiàn)象，而是要在運(yùn)動中、相互聯(lián)系和相互制約中來研究和認(rèn)識法是怎樣在生活中起作用的。正因如此，相較法律制度及其制度體系，在實(shí)現(xiàn)流域治理的法治化進(jìn)程中，流域治理法律機(jī)制無疑更具理論研究意義和實(shí)踐價(jià)值。
二、空間對流域治理法律機(jī)制的塑造
誠然，流域有其自身的治理邏輯，法律機(jī)制亦有其追求的價(jià)值目標(biāo)。但是，當(dāng)二者統(tǒng)一于流域治理的法律實(shí)現(xiàn)過程之中時(shí)，流域與法律機(jī)制成為一個(gè)有機(jī)的整體。質(zhì)言之，流域治理的法律實(shí)現(xiàn)過程，就是法律機(jī)制與流域交換能量的過程。一方面，法律機(jī)制為流域的治理提供法治保障;另一方面，流域作為法律機(jī)制的作用對象，也會反作用于法律機(jī)制進(jìn)而對其產(chǎn)生塑造作用。因此，法律機(jī)制能否為流域治理提供有效法治保障，基本前提就是法律機(jī)制能否匹配流域?qū)ζ涞乃茉熳饔谩６啾绕渌卫韺ο螅饔驅(qū)Ψ蓹C(jī)制最顯著的塑造作用，蓋系于其空間特性。申言之，流域是以水為核心要素和紐帶而形成的特殊空間。正是由于這一特殊空間范圍內(nèi)纏繞的利益關(guān)系、承載的權(quán)利(力)義務(wù)，為法律的實(shí)現(xiàn)提供了場所。亦即，為法律機(jī)制作用于該治理對象提供了必要與可能。例如，世界范圍內(nèi)廣泛存在的流域單行立法(如我國的《太湖流域管理?xiàng)l例》)即是對其空間性的一種顯著的法治回應(yīng);再如，流域的空間范圍還成為確定司法管轄權(quán)的重要依據(jù)，等等。可以說，流域?qū)Ψ蓹C(jī)制的塑造作用，突出地體現(xiàn)在空間對流域治理法律機(jī)制的塑造。從法律機(jī)制構(gòu)成要素的角度看，這種塑造作用具體體現(xiàn)在如下方面。
(一)塑造流域治理法律機(jī)制的維度
“維”是一種度量，“維度”間的相互聯(lián)系即構(gòu)成空間存在的基礎(chǔ)。申言之，不同的空間維度與諸維度間不同的關(guān)系，是識別空間的基本指征。流域之所以被視為一類特殊的空間，首先就體現(xiàn)在該空間內(nèi)的維度，是以水為核心要素和紐帶相互聯(lián)系、相互作用的。水的可塑性與塑造性，是流域這一特殊治理對象之所以存在的空間基礎(chǔ)，這明顯區(qū)別于一般意義上以行政區(qū)劃為依據(jù)而形成的行政區(qū)域空間。具體而言：水的塑造性和可塑性，使得這一核心要素的存在樣態(tài)是多元的。例如，流域內(nèi)的干支流、湖泊和水庫、濕地等。而且，不同樣態(tài)各自的空間屬性和功能既有聯(lián)系又有差異，如干支流形成基本水道，水庫能夠調(diào)蓄發(fā)電，濕地則可涵養(yǎng)水源。水在流域空間內(nèi)的上述樣態(tài)差異，就形成了多個(gè)空間維度。又鑒于，維度如前所述是構(gòu)成空間的基礎(chǔ)。因而法律機(jī)制作用于流域治理，從空間的視角看首先就是作用于流域空間的相關(guān)維度上。為適應(yīng)流域空間在維度上的前述特點(diǎn)，流域治理法律機(jī)制在整體上亦應(yīng)匹配相應(yīng)的維度屬性。這就要求，流域治理法律機(jī)制應(yīng)當(dāng)圍繞水這一核心要素和紐帶，特別是其差異化的樣態(tài)及功能等，明確法律機(jī)制相應(yīng)的作用維度。
(二)塑造流域治理法律機(jī)制的邊界
因?yàn)橹卫韱栴}所處的空間是可以延展的，但治理主體的行為是有邊界的，只有將行為與問題實(shí)現(xiàn)空間上的對應(yīng)，才能為有效治理提供基礎(chǔ)性條件。
雖然，維度是空間構(gòu)成的基礎(chǔ)，但諸維度本身并不天然地存在邊界。由此可能導(dǎo)致，不僅各維度有可能無限延展從而直接影響空間的規(guī)模，而且諸維度間的相互聯(lián)系也可能無限延展從而影響空間的治理內(nèi)容與效果。盡管流域因水這一核心要素和紐帶的有限性，其空間本身不可能無限延展(即各流域在地理空間上大致是固定的、有限的)，但是人類社會因水而興、逐水而居的發(fā)展史說明，水作為生命之源、生產(chǎn)之基、生態(tài)之要，幾乎可以與流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的所有領(lǐng)域、要素相關(guān)聯(lián)。如果對流域空間內(nèi)諸維度相互之間的聯(lián)系不加限制，那么作用于這一空間的流域治理法律機(jī)制，將可能因?yàn)橄到y(tǒng)的過于龐雜而失去其特有的價(jià)值和功能。相反，如果對流域空間內(nèi)諸維度相互之間的聯(lián)系過度限制，則又會使流域治理法律機(jī)制喪失其在流域治理中應(yīng)有的效果。因此，理性認(rèn)知流域治理法律機(jī)制這個(gè)人工巨系統(tǒng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之一是邊界問題，即法律機(jī)制系統(tǒng)邊界的合理確定。一方面，其邊界應(yīng)該與其功能，即流域空間的治理目的和價(jià)值追求等相適應(yīng)，不能過大也不能過小。另一方面，由于流域空間的治理目的和價(jià)值追求并非一成不變，故流域治理法律機(jī)制的邊界確定，還需從考察法律規(guī)范如何作用于流域空間，并需要不斷地評估其調(diào)整實(shí)效并完善之的實(shí)踐理性出發(fā)，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。總言之，理想狀態(tài)下流域治理法律機(jī)制的邊界應(yīng)當(dāng)處于一種適度且開放的狀態(tài)。
(三)塑造流域治理法律機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)
如本文開篇所述，明確治理主體及其相互關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)流域治理的基本內(nèi)容之一。無獨(dú)有偶，法律機(jī)制作用于社會生活，也必然要厘清所涉相關(guān)法律主體及其相互關(guān)系。唯有如此，法律規(guī)范及其配置給相關(guān)主體的權(quán)利(力)義務(wù)，才能夠得以有序運(yùn)行并發(fā)揮作用。因此，當(dāng)二者統(tǒng)一于流域治理的法律實(shí)現(xiàn)過程中時(shí)，必然需要以流域治理的主體及其關(guān)系為基礎(chǔ)，明確流域治理法律機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)。從空間的視角看，由于流域空間往往會超越單一行政區(qū)域，故流域治理的主體首先包括流域內(nèi)有關(guān)政府(及其相關(guān)職能部門)。在此基礎(chǔ)上，流域空間的核心要素和紐帶是水，故流域治理中的非政府主體具有明顯的涉水屬性。例如，排污企業(yè)、用水戶(單位)、水工程建設(shè)單位、污水處理廠等。進(jìn)而，流域治理中主體間的相互關(guān)系，總體上包括流域內(nèi)有關(guān)政府主體之間的關(guān)系、流域內(nèi)有關(guān)政府主體與涉水非政府主體之間的關(guān)系以及涉水非政府主體相互之間的關(guān)系。
基于上述流域治理主體及其相互關(guān)系的差異，流域治理法律機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)相應(yīng)地存在下述四種基本類型：(1)科層型。即主要憑借政府(及其相關(guān)職能部門)的權(quán)力，通過對下級相關(guān)政府(及其相關(guān)職能部門)的控制和涉水非政府主體的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)以流域?yàn)閱卧囊惑w化管理。(2)自主治理型。即流域空間內(nèi)上下游、左右岸的相關(guān)政府及涉水非政府主體，以類似自主治理的協(xié)議、協(xié)商等方式來獨(dú)立應(yīng)對流域治理事務(wù)、解決相關(guān)流域治理問題和糾紛。(3)市場型。即注重在相關(guān)主體間采用流域水權(quán)交易、流域政府間生態(tài)補(bǔ)償、排污稅費(fèi)和排污權(quán)交易等市場化方式，以抑制流域治理中負(fù)外部性問題的發(fā)生。(4)參與型。參與型治理在世界范圍內(nèi)日益增多，其中典型的適用領(lǐng)域就是流域。例如，歐盟《水框架指令》就規(guī)定了多種形式的公眾參與。相比而言，參與型組織結(jié)構(gòu)更加強(qiáng)調(diào)各類、各級流域治理主體之間的對話與協(xié)作，即通過主體之間持續(xù)不斷的對話，降低沖突，增加相互合作。
(四)塑造流域治理法律機(jī)制的具體手段
當(dāng)法律機(jī)制以其特定的組織結(jié)構(gòu)作用于流域治理時(shí)，需要通過保證對治理過程能夠產(chǎn)生有效法律影響的各種法律手段來具體實(shí)現(xiàn)。有鑒于此，在相當(dāng)程度和范圍內(nèi)，這些具體法律手段甚至被視為是法律機(jī)制本身。例如，管理機(jī)制、參與機(jī)制、市場機(jī)制、合作機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、保障機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制、糾紛解決機(jī)制等。誠然，對于流域治理法律機(jī)制而言，上述手段無疑是必要的。但是，上述手段對于各類法律機(jī)制而言具有普遍適用性，并不足以體現(xiàn)流域治理法律機(jī)制在具體手段上的特質(zhì)。更何況，如果將前述各手段中“機(jī)制”的稱謂改為靜態(tài)法律觀下的“制度”，似乎也并無不可。以上情況共同說明，流域治理法律機(jī)制的具體手段不宜過于泛化，而應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備如下條件：(1)體現(xiàn)法律機(jī)制有別于法律規(guī)范(制度、體系)的動態(tài)化、過程性和方法性;(2)適應(yīng)流域治理的特殊需求。
上述條件，同樣可以而且需要通過空間的視角加以塑造。因?yàn)槔碚撋蠈τ诹饔蚩臻g的治理，其主要方式包括空間塑造、空間修復(fù)和空間重構(gòu)。如果上述方式得以法律機(jī)制化，則流域治理法律機(jī)制在理想狀態(tài)下應(yīng)順次包括以下三類具體手段：(1)流域空間塑造法律手段。雖然，流域空間作為地理學(xué)意義上的自然單元是相對固定的，但其作為支撐人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會單元，進(jìn)而作為治理單元，無疑是可以塑造的。更何況，流域空間內(nèi)部的維度、邊界、組織結(jié)構(gòu)等本身就需要加以塑造。例如，依法為某些流域設(shè)立的專門管理機(jī)構(gòu)，就是對流域空間治理主體的一種塑造。因此說，塑造手段是法律機(jī)制作用于流域空間的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。(2)流域空間修復(fù)法律手段。在對流域空間的塑造完成后，隨著時(shí)間的推移，空間內(nèi)外部相關(guān)因素可能會產(chǎn)生一定的變化。由此，可能導(dǎo)致流域空間內(nèi)存在一定的問題或不穩(wěn)定因素，從而使得空間偏離塑造之初的理想狀態(tài)。此時(shí)，對于流域空間的修復(fù)就成為一種必要的法律手段。例如，流域水污染防治的立法、執(zhí)法及其取得的法律效果，就是典型例證。(3)流域空間重構(gòu)法律手段。當(dāng)流域空間的修復(fù)手段不足以維系空間的理想狀態(tài)，或流域空間的現(xiàn)狀已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新需要的情況下，對于流域空間的重構(gòu)將成為一種必然選擇。例如，流域空間受到自然災(zāi)害、突發(fā)事件等外界不可控因素的影響，此時(shí)就需要防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急管理等法律手段加以重構(gòu)。
三、傳統(tǒng)空間視角下流域治理法律機(jī)制存在的問
誠然，空間對流域治理法律機(jī)制的塑造具有前述重要作用。但一個(gè)不容忽視的問題在于，“空間”本身就是一個(gè)相對概念，依據(jù)不同的空間觀可以對流域空間做出不同的判斷。這將直接影響空間對法律機(jī)制的塑造程度和結(jié)果，進(jìn)而影響流域治理法治化的進(jìn)程和效果。目前，對于流域空間的認(rèn)識，普遍采用的是一種“一元空間觀”——將流域視為由“點(diǎn)”(湖泊、水庫等重要水體)、“線”(干支流)構(gòu)成的集水區(qū)或分水區(qū)，即“水系空間”。其空間范圍，主要包括河流本身和受河流及其洪水影響的灘地。由此空間視角而塑造的流域治理法律機(jī)制，在作用于流域治理的過程中明顯存在如下問題：
(一)“點(diǎn)”、“線”構(gòu)成的二維法律機(jī)制，導(dǎo)致流域治理缺乏整體性
作為一個(gè)自然地理和水文管理單元，流域空間由“點(diǎn)”、“線”兩個(gè)維度構(gòu)成當(dāng)無異議。但是，當(dāng)流域從水文學(xué)意義上的“自然空間”升級為人類的“經(jīng)濟(jì)社會空間”之后，僅憑這兩個(gè)維度則難以支撐該空間的存在。因?yàn)椋?ldquo;經(jīng)濟(jì)社會空間”意義上的流域概念不僅包括“點(diǎn)”和“線”構(gòu)成的水文網(wǎng)絡(luò)，還包括與水相關(guān)的人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)、文化等經(jīng)濟(jì)社會要素。這些要素從空間分布的角度講，呈現(xiàn)一種“面”的狀態(tài)，與“點(diǎn)”和“線”并非完全重合。但同時(shí)，“面”與“點(diǎn)”和“線”之間又明顯具有關(guān)聯(lián)性：一方面，點(diǎn)”和“線”的狀況會對“面”產(chǎn)生直接影響;另一方面，“面”的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r反過來也會作用于“點(diǎn)”和“線”。例如，城鄉(xiāng)的水資源短缺就屬于“點(diǎn)”和“線”對“面”的影響;而干支流的污染則是“面”對“點(diǎn)”和“線”的作用。
可見，當(dāng)作為人類“經(jīng)濟(jì)社會空間”的流域成為治理對象和“治理空間”后，僅考慮“點(diǎn)”和“線”兩個(gè)維度的問題，明顯是缺乏整體性的。例如，“三江源”作為一個(gè)純粹水文學(xué)意義上的概念，僅指長江、黃河、瀾滄江三條河流的源頭，亦即三個(gè)自然空間上的“點(diǎn)”。而當(dāng)國家為保護(hù)“三江源”而塑造一個(gè)特殊的治理空間——三江源國家公園時(shí)，它的規(guī)劃空間范圍將達(dá)到12.31萬平方公里。既有的流域治理法律機(jī)制，則恰恰局限于“水系空間”定位下“點(diǎn)”和“線”這兩個(gè)維度，對“面”的問題幾乎無法發(fā)揮作用。而流域的問題“表現(xiàn)在水里、根子在岸上”;“面”的問題不解決，“點(diǎn)”和“線”的問題無法得到根治。
(二)單純以水要素劃定的法律機(jī)制邊界，導(dǎo)致流域治理缺乏系統(tǒng)性
前文已述，由于流域空間的治理目的和價(jià)值追求并非一成不變，故流域治理法律機(jī)制的邊界也是動態(tài)發(fā)展的。鑒于“興水利、除水害”千百年來一直是中華民族水事活動的“主旋律”，甚至可以說中華民族的發(fā)展史就是一部“治水史”。因此，最初意義上流域治理法律機(jī)制的邊界在于水利，即水利工程建設(shè)、防洪等。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和流域治理要求的提升，流域治理法律機(jī)制邊界逐步延展為包括防洪、抗旱、城鎮(zhèn)排澇和飲用水安全保障在內(nèi)的水安全保障，以及水資源保護(hù)和水污染防治。但是，傳統(tǒng)“一元空間觀”中的“一元”就是指單一的水要素。受此影響，雖然法律機(jī)制的邊界不斷延展，但卻始終未超出單一“水”要素的范疇。具體表現(xiàn)如，現(xiàn)行的流域治理相關(guān)立法，其基本章節(jié)框架無外乎上述的幾種類型或幾個(gè)部分。
誠然，水是流域空間的核心要素。但是，在經(jīng)濟(jì)社會空間以及治理空間的意義上，水卻不是流域空間內(nèi)的唯一要素。例如，國外相關(guān)研究表明，流域范圍內(nèi)的灌溉作業(yè)不僅會影響流域內(nèi)的水資源，對流域的土壤資源、用水者、生態(tài)環(huán)境狀況都有影響。相應(yīng)的，流域治理法律機(jī)制的邊界也應(yīng)不局限于“水”的單一要素。而目前這種“就水論水”的狀態(tài)，明顯缺乏對山水林田湖草等生態(tài)要素統(tǒng)籌。導(dǎo)致法律機(jī)制僅作用于水的問題，缺少對包括水在內(nèi)的流域治理有關(guān)問題進(jìn)行系統(tǒng)性考量。例如，當(dāng)前長江沿線化工污染整治和水環(huán)境治理、固體廢物治理之間明顯存在關(guān)聯(lián)，僅加強(qiáng)對水污染防治的法律規(guī)制顯然無法從根本上解決問題。
(三)科層型的法律機(jī)制組織結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致流域治理缺乏協(xié)同性
我國是單一制國家，自身的發(fā)展歷史以及特殊的“水情”，決定了應(yīng)當(dāng)由政府作為流域治理的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者、決策者。然而，這并不意味著政府之外的涉水非政府主體在流域治理中的地位和作用天然地弱化和喪失，也不意味著政府內(nèi)部對流域治理的目標(biāo)、手段、需求等天然地沒有差異。質(zhì)言之，強(qiáng)調(diào)政府在流域治理中的主體地位和作用，并不否認(rèn)和排斥政府與涉水非政府主體之間、政府主體相互之間、涉水非政府主體相互之間在流域治理中的協(xié)同關(guān)系。相反，由于流域空間內(nèi)主體多元、利益高度復(fù)雜，更加需要有關(guān)主體之間的協(xié)同。正如習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話中強(qiáng)調(diào)的那樣：“協(xié)同推進(jìn)大治理”、“更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。
但是，在一元空間觀下，“流域治理”幾乎等同于“流域水治理”。我國《水法》規(guī)定，水資源屬于國家所有。而事實(shí)上，這種水資源的國家所有權(quán)基本上處于一種“虛置”狀態(tài)。亦即，這種所有權(quán)實(shí)際上是通過政府(及其相關(guān)部門)監(jiān)管權(quán)力的設(shè)定和運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)的。進(jìn)而，導(dǎo)致“流域水治理”實(shí)際上是政府的“流域水管理”。相應(yīng)地，流域治理法律機(jī)制確認(rèn)并塑造的，也自然是單一的科層型組織結(jié)構(gòu)。其表現(xiàn)如，流域立法的核心是授予政府(及其職能部門)以水事監(jiān)管權(quán)，流域治理的效果基本等同于政府執(zhí)法的效果。這種組織結(jié)構(gòu)，片面強(qiáng)調(diào)和依賴自上而下的控制，被動地或主要地接受上級政府的指令。其結(jié)果是：一方面，雖然大多數(shù)關(guān)于流域治理的研究，都側(cè)重于顯示流域政府間集體行動的重要性，但如果只有單純的科層制，流域內(nèi)政府很少能內(nèi)生自覺和信心去主動促進(jìn)橫向協(xié)商與合作，相互間圍繞流域治理事務(wù)而產(chǎn)生的矛盾、隔閡也就將越來越深。由此，流域政府間合作意愿也將表現(xiàn)出類似遞減趨勢，使得府際的協(xié)作困難重重。另一方面，對于政府之外的涉水非政府主體，除了循環(huán)使用加強(qiáng)命令控制的老辦法以外，很難以信任、互惠的方式來獲得更好的解決。也就是說，多元主體之間難以形成流域治理的合力。
(四)片面的法律機(jī)制具體手段，導(dǎo)致流域治理缺乏實(shí)效性
法律機(jī)制作用于流域治理，不僅需要滿足治理過程的形式合法性，還需考量治理的實(shí)際有效性，即法律機(jī)制對流域治理是否真正“起作用”。申言之，相比法律規(guī)范本身，法律機(jī)制更加關(guān)注法律實(shí)效。但是，由于傳統(tǒng)一元空間觀將流域局限在單一水要素和水系這一空間范圍，使得流域治理法律機(jī)制在具體手段上明顯帶有片面性。由此，導(dǎo)致法律機(jī)制作用于流域治理過程的實(shí)效性不強(qiáng)。
首先，作用的對象單一。例如，規(guī)劃是流域治理的起點(diǎn)和龍頭，是一種重要的流域空間塑造手段。盡管《水法》等法律法規(guī)已將流域規(guī)劃的形式和過程法制化。但從實(shí)效上看，所謂的“流域規(guī)劃”基本上相當(dāng)于“流域水資源規(guī)劃”。再如，流域空間修復(fù)手段在當(dāng)前我國流域治理的過程中，被置于特殊重要的地位，成為法律機(jī)制的重要手段之一。但是，既有的“流域修復(fù)”，實(shí)際上集中于“水體修復(fù)”。無論是“流域水資源利用規(guī)劃”還是“水體修復(fù)”，都是法律機(jī)制的具體手段受傳統(tǒng)一元空間觀影響的結(jié)果。顯然，所謂的“規(guī)劃”不可能在整體上塑造流域空間;所謂的“修復(fù)”也不可能對流域空間實(shí)施系統(tǒng)性修復(fù)。
其次，主體間的關(guān)系單向。囿于單一的科層型組織結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致流域治理法律機(jī)制的具體手段基本上是依靠政府的縱向管理來實(shí)現(xiàn)。但除了縱向關(guān)系外，流域空間內(nèi)的上中下游、左右岸、不同部門(行業(yè))之間還存在“橫向”關(guān)系。單純強(qiáng)調(diào)縱向管理關(guān)系，不僅割裂了相關(guān)主體間天然的“橫向”聯(lián)系，還徒增法律機(jī)制的作用成本。實(shí)踐中，諸如政府間畫地為牢、部門間推諉扯皮，企業(yè)逃避執(zhí)法監(jiān)管，社會公眾參與度不高等現(xiàn)象的出現(xiàn)，都是例證。
最后，必要的手段缺失。前文已述，法律機(jī)制的動態(tài)化、過程性和方法性體現(xiàn)在具體手段層面，應(yīng)順次包括流域空間的塑造、修復(fù)和重構(gòu)。但是，在傳統(tǒng)一元空間觀下，“水系空間”是相對固定的，基本上不存在或不需要“重構(gòu)”。但如前文所述，流域空間不只是水系空間，更是經(jīng)濟(jì)社會空間以及治理空間。且相關(guān)研究結(jié)果也表明，旨在改善流域生態(tài)系統(tǒng)狀況的治理行動，并不一定能通過改變生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給來改善人類社會的福祉。在此情況下，為實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和流域治理目標(biāo)的升級，完全有可能和必要對流域空間進(jìn)行重構(gòu)。顯然，此類手段的缺失，不僅在相當(dāng)程度上減損了法律機(jī)制應(yīng)有的動態(tài)化、過程性和方法性，更對流域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和流域治理的實(shí)現(xiàn)形成了一定的法治障礙。
四、新空間視角下流域治理法律機(jī)制的完善
習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的講話中指出：“科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護(hù)格局，……促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”。這表明，作為長江經(jīng)濟(jì)帶的空間載體，對長江流域的治理已經(jīng)突破了傳統(tǒng)一元空間觀下“水系空間”的治理范疇。無獨(dú)有偶，21世紀(jì)以來，美國的流域治理也從水域保護(hù)為重心，擴(kuò)展到土地、大氣、自然資源管理等廣泛領(lǐng)域。治理的最新實(shí)踐，都證明了流域不僅是水文學(xué)意義上的水系空間，更是一個(gè)復(fù)雜的“社會——生態(tài)系統(tǒng)”。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)超越傳統(tǒng)的一元空間觀，以一種多元的空間觀重新審視流域這一治理領(lǐng)域和對象，進(jìn)而完善流域治理法律機(jī)制。
(一)建立“點(diǎn)”、“線”、“面”的三維法律機(jī)制，增強(qiáng)流域治理的整體性
在多元空間觀下，“流域空間”已不僅是某一個(gè)相對獨(dú)立的集水區(qū)或分水區(qū)，更是一個(gè)以水為核心要素和紐帶，由水、土、氣、生物等自然要素和人口、社會、經(jīng)濟(jì)等人文要素相互關(guān)聯(lián)、相互作用而共同構(gòu)成的系統(tǒng)。作為各類自然要素和經(jīng)濟(jì)社會要素的共同載體，流域已然從傳統(tǒng)意義上的一元“水系空間”升級為多元“國土空間”。對此，習(xí)近平總書記指出，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)。從空間整體性的角度看，作為一種特殊國土空間的流域空間，其不僅包括流域內(nèi)重要水體等“點(diǎn)”、干支流等基本的“線”，還應(yīng)涵蓋流域國土空間的“面”。
為適應(yīng)這種新的空間觀，流域治理法律機(jī)制在維度上也應(yīng)在傳統(tǒng)“點(diǎn)”、“線”二維的基礎(chǔ)上，升級為“點(diǎn)”、“線”、“面”三維。其中，“點(diǎn)”、“線”因其固有的自然水文特征相對較為固定，而“面”在超越傳統(tǒng)集水區(qū)或分水區(qū)之后，其法律面向相對模糊。因此，在流域治理法律機(jī)制的三個(gè)維度中，重點(diǎn)是“面”維度的塑造問題，核心是“面”的空間范圍(即法律機(jī)制的作用范圍)如何確定。考慮到不同流域空間在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、功能定位、治理目標(biāo)、自然條件、歷史文化等方面存在差異，因此，法律機(jī)制中“面”維度的范圍不可能也不必要是統(tǒng)一結(jié)果，更可能是幾種可選擇的劃分方式。具體而言：(1)流域的“面”與行政區(qū)劃在國土空間上完全重合。例如，依托長江流域“黃金水道”建設(shè)的長江經(jīng)濟(jì)帶，其空間范圍并不局限在長江流域180萬平方公里的集水面積，而是覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11個(gè)省市，面積約205.23萬平方公里。(2)以保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)為主要目的劃定“面”的范圍。例如，前述三江源國家公園就是以保護(hù)長江、黃河、瀾滄江源頭的生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性為目標(biāo)，劃定保護(hù)范圍、劃分保護(hù)區(qū)域。(3)以適應(yīng)本流域綜合發(fā)展的定位為基礎(chǔ)劃定“面”的范圍。例如，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)就是基于大湖流域綜合開發(fā)這一功能劃定的空間范圍，其不僅是全國大湖流域綜合開發(fā)示范區(qū)和長江中下游水生態(tài)安全保障區(qū)，還兼具加快中部地區(qū)崛起的重要帶動區(qū)、國際生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作重要平臺等多元功能定位。
(二)拓展法律機(jī)制的邊界至流域涉水相關(guān)要素，增強(qiáng)流域治理的系統(tǒng)性
新空間觀下“點(diǎn)”、“線”、“面”的基本維度構(gòu)成，尤其是“面”維度的確立，直接決定了流域空間內(nèi)的要素包括但不局限于水。但正如前文所言，流域空間畢竟是以水為紐帶并由水塑造而形成的。否則，其作為一種特殊空間存在將喪失基本意義或價(jià)值。質(zhì)言之，即使流域空間內(nèi)的要素不局限于水，仍應(yīng)是以水為核心和基礎(chǔ)構(gòu)成的系統(tǒng)。亦即，在“點(diǎn)”、“線”、“面”的三維空間內(nèi)，法律機(jī)制的邊界并非是無限拓展的，而應(yīng)聚焦于“涉水相關(guān)要素”。然而，“涉水相關(guān)要素”這一邊界仍不十分清晰。更何況，不同流域空間內(nèi)其他要素與水之間的相關(guān)性亦存在較大差異。故流域治理法律機(jī)制的邊界，對于不同流域而言不可能完全相同。這就意味著，邊界不可能是一個(gè)固定值，而是一個(gè)區(qū)間。各流域應(yīng)結(jié)合自身的空間條件、狀態(tài)、治理目標(biāo)等，在這一區(qū)間的最大范圍內(nèi)適當(dāng)選擇部分或全部內(nèi)容，以厘定各該流域治理法律機(jī)制的具體邊界。
詳言之，這一區(qū)間的最大范圍在于：(1)流域規(guī)劃與國土空間管控。前文已述，規(guī)劃是流域治理的起點(diǎn)和龍頭。而國土空間不僅是流域空間的新定位，更是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。因此，加強(qiáng)對流域這一國土空間范圍的總體規(guī)劃和管控，是從源頭提升流域治理法律機(jī)制系統(tǒng)性的必然要求。(2)流域水安全保障。水安全問題，永遠(yuǎn)是流域治理中“天大的事”。沒有水這一核心要素和紐帶的安全，流域國土空間這一系統(tǒng)的安全也將無從談及。據(jù)此，流域水安全保障是流域治理法律機(jī)制中永遠(yuǎn)的“必答題”。(3)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。流域作為支撐全域高質(zhì)量發(fā)展的載體，必須以空間內(nèi)的生態(tài)環(huán)境安全為基本前提。因此，流域治理法律機(jī)制重在對流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。特別是對那些生態(tài)環(huán)境狀況脆弱甚至惡化的流域空間，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理的原則，把流域生態(tài)環(huán)境的修復(fù)擺在法律機(jī)制中的壓倒性位置。(4)流域水環(huán)境質(zhì)量改善。水是流域空間存在的基礎(chǔ)，水環(huán)境質(zhì)量直接影響甚至決定著流域空間的生態(tài)環(huán)境狀況。因此，在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)以流域水污染防治為重點(diǎn)，在流域治理法律機(jī)制中形成“生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)+核心要素保護(hù)”的系統(tǒng)性構(gòu)造。(5)流域涉水資源的配置、調(diào)度與開發(fā)利用。對于某些承載國家或區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略的流域空間而言，相關(guān)涉水資源不可能絕對地不開發(fā)、不利用。但是，開發(fā)利用必須是在嚴(yán)格保護(hù)的基礎(chǔ)之上，進(jìn)行合理的配置、調(diào)度與開發(fā)利用。(6)流域文化傳承與保護(hù)。流域不僅具有物質(zhì)價(jià)值，還具有文化等非物質(zhì)價(jià)值。特別是，部分流域的文化價(jià)值極高，需要流域治理法律機(jī)制為其文化價(jià)值的傳承與保護(hù)提供法治保障。
(三)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的法律機(jī)制組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)流域治理的協(xié)同性
作為一種特殊的國土空間，流域空間的系統(tǒng)整體性、開放性、復(fù)雜性、動態(tài)性和不確定性，使得其治理過程呈現(xiàn)出主體多元化、開發(fā)方式多樣化和時(shí)空布局分散化等特點(diǎn)。因此，單純依靠科層型、市場型、自主治理型的組織機(jī)構(gòu)都無法完全應(yīng)對。而在缺少必要組織和領(lǐng)導(dǎo)的情況下，單純依靠參與和主體間的協(xié)商也不能完全勝任流域治理事務(wù)。有鑒于此，為實(shí)現(xiàn)流域空間內(nèi)多元主體的協(xié)同治理，從完善流域治理法律機(jī)制的角度講，需要構(gòu)建一種網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)。詳言之：
(1)以科層型組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。盡管單純的科層型組織結(jié)構(gòu)存在前述弊端，但多元主體之間復(fù)雜的利益博弈使得流域空間的協(xié)同治理不可能自發(fā)建立。科層制以條塊結(jié)合為基礎(chǔ)，運(yùn)用自上而下的層級控制方式，在協(xié)調(diào)流域多元主體關(guān)系過程中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。如果缺乏科層制的保障，這種協(xié)同治理和網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)都將很可能陷入失靈的尷尬境地。(2)有條件地開展自主治理。流域有時(shí)是治理的適當(dāng)平臺，但并非總是如此。流域空間內(nèi)有許多問題可以在子流域或純私人層面上得到最佳解決。因此，主體間的自主治理不僅可以體現(xiàn)流域內(nèi)多元主體間“橫向”關(guān)系，更可以有效提升治理效率。但同時(shí)，自主治理也應(yīng)當(dāng)受到必要的限制：其一，自主治理的事項(xiàng)和內(nèi)容不得與現(xiàn)行法律和政治制度相抵觸;其二，自主治理的過程必須被置于上級政府的有效控制和監(jiān)督之下;其三，自主治理的結(jié)果不得減損流域整體的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。(3)引入市場機(jī)制。在流域治理法律機(jī)制中引入流域水權(quán)交易、流域政府間生態(tài)補(bǔ)償、排污稅費(fèi)和排污權(quán)交易等市場化手段，可以通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)而非命令控制的方式影響相關(guān)主體的行為意愿，以提高流域治理效率和效益。(4)強(qiáng)化多元主體的參與。尤其是充分發(fā)揮專家、社會組織等涉水非政府主體的資源、知識、技術(shù)優(yōu)勢，通過政府與涉水非政府主體間的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)對流域事務(wù)“整體大于部分之和”的治理效果。
(四)健全法律機(jī)制的具體手段，增強(qiáng)流域治理的實(shí)效性
鑒于多元空間觀下的流域已經(jīng)不局限于水系空間，因此流域治理法律機(jī)制也應(yīng)當(dāng)在新的空間觀下健全其具體手段，以解決前述的片面性問題，增強(qiáng)流域治理的時(shí)效性。具體而言：(1)拓展具體手段作用的對象。亦即，改變目前“就水論水”的狀態(tài)，將法律機(jī)制具體手段的作用對象從流域水系空間拓展至流域國土空間。例如，作為流域空間塑造重要手段之一的“流域規(guī)劃”應(yīng)當(dāng)從“流域水資源規(guī)劃”拓展為前述的“流域國土空間規(guī)劃”，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”;作為流域空間修復(fù)手段的“流域修復(fù)”應(yīng)當(dāng)從“水體修復(fù)”拓展為前述的“流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)”。(2)實(shí)現(xiàn)主體間關(guān)系的互動。在網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)下，必然要求法律機(jī)制的具體手段在作用于流域治理的過程中，改變傳統(tǒng)主體間單一的縱向關(guān)系。因此，必須將流域治理主體間的交互性與治理過程的交涉性，作為法律機(jī)制具體手段運(yùn)行中主體間的基本關(guān)系定位。特別是，在流域空間塑造手段中，主體的互動、交涉顯得尤為重要。例如，根據(jù)歐盟《水框架指令》，執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)向公眾提供有關(guān)流域管理規(guī)劃的信息，在規(guī)劃過程中咨詢公民和利益相關(guān)者，并積極讓利益相關(guān)者參與規(guī)劃過程。這其中，確保流域治理相關(guān)信息和數(shù)據(jù)可用性和可交換性，是維系主體間良性互動的關(guān)鍵因素。(3)補(bǔ)充流域空間重構(gòu)手段。盡管水系空間意義上的流域是難以重構(gòu)的，但當(dāng)其升級為經(jīng)濟(jì)社會空間以及治理空間后，必然涉及重構(gòu)。因而，流域空間重構(gòu)手段在流域治理法律機(jī)制的具體手段中不能缺席。在此基礎(chǔ)上，考慮到經(jīng)濟(jì)社會問題、治理問題必須從經(jīng)濟(jì)社會和治理過程本身尋找根本原因和治本之道。是故，欲建立健全流域空間重構(gòu)手段，除針對前述外界不可控因素而采取的防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急等非常態(tài)重構(gòu)手段外，其常態(tài)化“抓手”在于改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式和生產(chǎn)生活方式以適應(yīng)流域治理的新發(fā)展、新定位、新目標(biāo)。具體而言，需要通過法律機(jī)制對產(chǎn)業(yè)布局和轉(zhuǎn)型升級、新舊動能轉(zhuǎn)換等引導(dǎo)和約束加以實(shí)現(xiàn)。
作者：劉佳奇(1986-)，男，遼寧沈陽人，法學(xué)博士，遼寧大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向：環(huán)境資源法。
京公網(wǎng)安備 11010802021286號