◆劉永濤
現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》自1989年施行以來，對推動我國環(huán)保工作發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展和環(huán)境保護形勢的巨大變化，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》暴露出許多不足和缺陷。作為環(huán)境保護的基本法，亟待從法律制度上加以解決。
作為基層一線環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員，筆者認為，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》被稱為“軟法”，其原因一是沒有授予環(huán)保部門一些強制手段；二是一些具體條款操作性不強，而難以落實到位。因此，筆者建議，在《環(huán)境保護法》(修訂草案)》(以下簡稱“修訂草案”)的修改過程中，應當增設行政執(zhí)法強制手段，增強法律的可操作性，并從以下幾個方面予以修改和完善:
一、增設行政執(zhí)法強制手段
(1)授予環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)行政處罰權(quán)和征收排污費的權(quán)利。建議增加“各級環(huán)保行政主管部門行使的行政處罰權(quán)和征收排污費，可以由環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)依法實施”的規(guī)定。
(2)增設環(huán)境行政強制措施權(quán)。環(huán)境保護工作的重點是監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，防止和減少環(huán)境違法行為的發(fā)生，那么，這就需要賦予環(huán)境監(jiān)管部門一定的行政強制措施權(quán)。
環(huán)保行政主管部門在進行監(jiān)督檢查時，建議賦予必要的查封、沒收、扣押、拆除排污設施等強制執(zhí)行手段；并建議增加“排污單位拒不執(zhí)行責令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉或者停產(chǎn)整頓決定并繼續(xù)違法排污的，縣級以上人民政府可以要求供水、供電、供氣單位停止或者限制向排污單位提供生產(chǎn)用水、生產(chǎn)用電、生產(chǎn)用氣，有關(guān)單位應當根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以配合，并采取相應措施”的規(guī)定。從而徹底改變《環(huán)境保護法》是“軟法”的現(xiàn)狀，讓環(huán)境行政執(zhí)法部門“硬”起來，以更好地履行職責，保護環(huán)境。
(3)增設按日計罰制度。建議對比較普遍的具有持續(xù)性的超標排污等環(huán)境違法現(xiàn)象，增加“按日計罰”條款。只有這樣的處罰方式，才會對違法企業(yè)產(chǎn)生很好的威懾效果，從根本上解決“違法成本低、守法成本高”的狀況。
(4)增設環(huán)境影響評價的前置審批規(guī)定。建議增加“建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表經(jīng)依法批準后，項目審批部門方可批準該項目建設，土地行政管理部門方可辦理征地審批手續(xù)，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門方可頒發(fā)采礦許可證，城市規(guī)劃行政主管部門方可核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證”的規(guī)定。同時建議增加“對環(huán)境可能造成重大影響或者產(chǎn)生惡臭、異味、油煙、噪聲等直接影響公眾生活環(huán)境的建設項目，需要辦理企業(yè)注冊登記或營業(yè)執(zhí)照的，其環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或環(huán)境影響登記表經(jīng)依法批準后，工商行政管理部門方可核準登記、發(fā)給營業(yè)執(zhí)照”的規(guī)定。
二、增強法律的可操作性
(1)雖然《環(huán)境保護法》明確了環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理職責，但是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理缺乏有效手段，加之各部門之間職責不清而導致的扯皮推諉也削弱了環(huán)境管理的力度。環(huán)保部門處于難以駕馭、難以統(tǒng)管的局面。
建議在修訂草案第七條的環(huán)境監(jiān)督管理體制中設立相應的機制，進一步明確環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的具體職責、方式和手段，并明確其他分管部門的權(quán)力和職責，做到職責權(quán)限及相互關(guān)系明確，以減少部門之間扯皮現(xiàn)象。同時建議在修改后的第七條第三款中增加金融、工商、電力部門為環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理部門。
(2)在基層的工作中，常常遇到有些建設項目既沒有辦理環(huán)評審批手續(xù)，也沒有執(zhí)行“三同時”制度。對于這種情況，如果按照修訂草案第二十六條第一款“防治污染的設施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產(chǎn)或者使用”的規(guī)定執(zhí)行，容易發(fā)生爭議。因此，建議刪掉修訂草案第二十六條第一款中的“原審批環(huán)境影響評價文件的”的規(guī)定。與《水污染防治法》(2008年)第十七條第三款的表述保持一致，即建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設施必須經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產(chǎn)或者使用。
(3)在修訂草案的第二十七條第一款中增加個體工商戶為排污申報登記的對象，在征收排污費時，不僅要按照排放污染物的“種類”征收排污費，而且還要增加按照排放污染物的“數(shù)量和強度”征收排污費，與《水污染防治法》(2008年)、《大氣染防治法》和《排污費征收使用管理條例》中相關(guān)規(guī)定的表述保持一致。
(4)在修訂草案的第二十八條第一款和第二款和第四十條第一款中分別增加個體工商戶為限期治理的對象。同時在修訂草案第四十條中增加“大型企業(yè)的限期治理決定權(quán)由省級環(huán)保部門行使；中型企業(yè)的限期治理決定權(quán)由市級環(huán)保部門行使；小型企業(yè)的限期治理決定權(quán)由縣級環(huán)保部門行使”的規(guī)定。
(5)在修訂草案的第三十三條第二款中增設檢查人員的權(quán)力，增加“檢查人員有權(quán)進入有關(guān)場所進行檢查、勘察、取樣、錄音、拍照、錄像；查閱、復制生產(chǎn)記錄、排污記錄和其他有關(guān)材料”的權(quán)利。在基層的現(xiàn)場檢查時，一些排污者常常以各種理由拒不提供相關(guān)的一些資料，筆者建議在修訂草案“法律責任”第三十七條中增加“拒絕提供資料”的罰則規(guī)定。
(6)為避免在執(zhí)法中對法律條款的理解產(chǎn)生爭議，建議將修訂草案第三十八條第一款中的“由批準該建設項目的環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門……”修改為“由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門……”。與《水污染防治法》第七十一條規(guī)定保持一致，即違反本法規(guī)定，建設項目的防治污染設施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求，投入生產(chǎn)或者使用的，經(jīng)現(xiàn)場檢查，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款。
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